Vol. 151, no 24 — Le 17 juin 2017

Règlement sur la conversion aux fins de recapitalisation interne des banques

Fondements législatifs

Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada
Loi sur les banques

Ministère responsable

Ministère des Finances

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie des règlements.)

Enjeux

Le système financier canadien a fait preuve de résilience tout au long de la crise financière mondiale de 2008, aucune banque canadienne n’ayant fait faillite. En fait, les banques canadiennes ont été en mesure de conserver leur accès aux marchés des titres d’emprunt et des actions durant toute la crise. Aujourd’hui, les banques canadiennes sont encore plus solides et mieux capitalisées.

Cette situation a montré la valeur de l’approche canadienne en matière de réglementation et de surveillance du secteur financier. Néanmoins, la crise a mis en relief le fait que certaines banques ont une « importance systémique ». Elles jouent un rôle à ce point important dans le fonctionnement du système financier et dans l’économie qu’elles ne pourraient disparaître au terme d’un processus courant de faillite et de liquidation (en cas de défaillance) sans qu’il s’ensuive des coûts inacceptables pour l’économie. Ces institutions sont communément considérées comme étant « trop grandes pour faire faillite ».

Compte tenu des outils inadéquats dont elles disposaient pour composer avec la faillite de grandes banques, les autorités d’autres administrations ont dû se résigner à injecter des capitaux publics pour soutenir ces institutions, dans le but d’assurer la stabilité financière et économique en général.

En plus des coûts directs pour les contribuables qui sont associés à ces mesures de sauvetage, l’attente d’une telle mesure en cas de défaillance des banques représente, pour leurs directeurs, une incitation à assumer un risque excessif. En effet, les banques recevraient tous les avantages possibles, mais n’assumeraient qu’une partie des coûts possibles.

L’attente d’une mesure de sauvetage permet aux banques d’importance systémique d’emprunter selon des conditions plus favorables, puisque les créanciers considèrent que la dette de la banque est implicitement garantie par les contribuables. À l’inverse, les petites et moyennes banques ne bénéficient pas de cette subvention implicite sous forme de coûts de financement plus faibles, puisque l’on s’attend moins à ce qu’on prenne une mesure de sauvetage à leur égard en cas de défaillance.

L’intervention du gouvernement est nécessaire afin d’aborder les risques pour la stabilité financière, l’économie en général et les contribuables qui sont associés aux banques d’importance systémique, selon ce qui est décrit ci-dessus.

Contexte

Le Canada participe activement au programme de réforme du secteur financier du Groupe des Vingt (G20) qui vise à contrôler les facteurs qui ont contribué à la crise. Cette participation comprend les efforts internationaux visant à traiter des risques possibles pour le système financier et l’économie générale des institutions considérées comme « trop grandes pour faire faillite ».

Réaction internationale aux institutions « trop grandes pour faire faillite »

Reconnaissant les répercussions transfrontalières des crises financières et les distorsions des marchés causées par les mesures de sauvetage, les pays membres du G20 et le Conseil de stabilité financière (voir référence 1) ont établi un programme mondial de réforme du secteur financier afin (i) de réduire la probabilité de crise et (ii) de renforcer la capacité de traiter avec les institutions financières en difficulté pendant une crise. La cessation du statut d’institution « trop grande pour faire faillite » représente une composante clé de ce programme. L’un des principaux outils visant à aborder la question des institutions « trop grandes pour faire faillite » est la recapitalisation interne — à savoir le pouvoir des autorités de convertir une partie de la dette d’une banque en situation de défaillance en capitaux propres afin de recapitaliser la banque et de l’aider à redevenir viable sans avoir recours à une mesure de sauvetage gouvernementale.

Cadre du Canada pour les banques d’importance systémique nationales

Conformément au programme de réformes du G20, le Canada a pris un certain nombre de mesures depuis la crise financière afin de renforcer le secteur bancaire et de réduire la probabilité et l’incidence des défaillances bancaires. Entre autres, il a mis en œuvre des normes internationales destinées à augmenter la quantité et la qualité du capital des banques.

De plus, le Canada met en œuvre plusieurs mesures ciblant précisément les risques que posent les banques d’importance systémique. Les six plus grandes banques du Canada (voir référence 2) ont été nommées comme étant d’importance systémique par le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) en 2013.

Plusieurs des éléments de ce cadre ont été mis en œuvre. Il s’agit des exigences de fonds propres plus élevées, de la supervision renforcée par le BSIF ainsi que des plans de reprise et des plans de résolution propres aux institutions. La mise en œuvre d’un régime de recapitalisation interne constitue le principal élément restant du cadre.

La résolution bancaire au Canada

La Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC) est l’assureur de dépôts fédéral du Canada et l’autorité de résolution pour ses institutions membres. La SADC dispose de plusieurs outils de résolution qui peuvent être utilisés pour gérer la défaillance possible d’une institution membre, dont une banque d’importance systémique.

Les outils de résolution existants de la SADC comprennent les suivants :

Régime de recapitalisation interne pour les banques — cadre législatif

Dans le budget de 2016, afin de renforcer la trousse d’outils de résolution bancaire du Canada, on a annoncé que le gouvernement mettrait en œuvre un régime de recapitalisation interne destiné aux banques d’importance systémique du Canada. Le régime permettrait aux autorités de convertir en actions ordinaires des actions (par exemple des actions privilégiées) et des éléments du passif (telles qu’elles sont établies dans la réglementation) d’une banque d’importance systémique en défaillance, afin de recapitaliser la banque et de lui permettre de poursuivre ses opérations sans devoir fermer ses portes. Un cadre législatif destiné au régime de recapitalisation interne a été mis en place à l’aide de modifications à la Loi sur les banques et à la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada (Loi sur la SADC) dans le cadre de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2016, qui a reçu la sanction royale le 22 juin 2016.

Plus précisément, la Loi no 1 d’exécution du budget de 2016 prévoit les modifications suivantes :

Le cadre législatif prévoit la prise de règlements destinés à établir ce qui suit :

Objectifs

Les objectifs du régime de recapitalisation interne et, par extension, des projets de règlement, sont les suivants :

Description

Le régime de recapitalisation interne s’appuie sur les pouvoirs existants dont dispose la SADC relativement au scénario improbable d’une défaillance bancaire.

Le pouvoir de recapitalisation interne permet à la SADC, si dirigée pour faire ainsi par le gouverneur en conseil, de convertir en actions ordinaires une partie des dettes d’une banque d’importance systémique qui vit une situation de défaillance, et ce, afin de recapitaliser la banque. Cette mesure contribuerait à rétablir la viabilité de la banque en réduisant le passif de celle-ci et en augmentant ses capitaux propres ordinaires. Le fait de recapitaliser la banque de la sorte est essentiel afin de faire en sorte que la banque demeure ouverte et en activité et afin de donner au marché, aux clients, aux agences de notation et aux organismes de réglementation l’assurance que la banque pourra demeurer viable.

Cette proposition mettrait en œuvre trois nouveaux règlements.

Le Règlement sur la portée et conversion et le Règlement sur l’émission s’appliquent seulement aux banques d’importance systémique; toutefois, le Règlement sur l’indemnisation s’applique à toutes les institutions fédérales membres de la SADC (par exemple les banques et les sociétés de fiducie fédérales qui prennent des dépôts).

Comment fonctionnerait une recapitalisation interne

Les étapes de la résolution qui concerne une recapitalisation interne sont établies dans la Loi sur la SADC. À l’instar de l’utilisation de la plupart des autres outils de résolution de la SADC, l’utilisation de l’outil de conversion de la recapitalisation interne nécessiterait que le surintendant des institutions financières (surintendant) détermine que la banque a cessé d’être viable (voir référence 4), ou est sur le point de l’être, ainsi que l’approbation du gouverneur en conseil suivant la recommandation du ministre des Finances, pour que la SADC prenne temporairement le contrôle ou la possession de la banque non viable et effectue une recapitalisation interne.

Au cours du processus, la SADC assumerait temporairement le contrôle ou la possession de la banque non viable, exécutant une recapitalisation interne (conformément au Règlement sur la portée et conversion) dans le but de recapitaliser la banque, en plus d’entreprendre toute autre mesure de restructuration nécessaire pour rétablir la viabilité de la banque (par exemple vendre les actifs ou les filiales en difficulté).

Après la recapitalisation interne et toute autre mesure de restructuration nécessaire, la SADC rétablirait le contrôle privé de la banque. Le rétablissement du contrôle privé doit avoir lieu dans un délai d’un an, bien que le gouverneur en conseil puisse prolonger ce délai jusqu’à une période totale maximale de cinq ans de contrôle par la SADC.

À la suite de la résolution, la SADC ferait une offre d’indemnité aux actionnaires et aux créanciers pertinents (conformément au Règlement sur l’indemnisation), si, en raison des mesures de la SADC, ceux-ci se retrouvaient dans une situation pire que si l’institution avait été liquidée. L’offre de la SADC serait examinée par un tiers évaluateur qui serait nommé par le gouverneur en conseil si les conditions établies dans le Règlement étaient remplies (c’est-à-dire si les personnes qui détiennent 10 % de la valeur d’une catégorie donnée d’actions ou d’une dette refusent l’offre de la SADC). Conformément à la Loi sur la SADC, la propre détermination, par l’évaluateur, de l’indemnité exigible serait finale et concluante. La Loi sur la SADC exige que l’évaluateur nommé soit un juge fédéral.

Figure 1. Exemple illustratif de l’incidence de la recapitalisation interne sur le bilan d’une banque

Charte - Des renseignements complémentaires se trouvent dans les paragraphes adjacents.

Règlement sur la conversion aux fins de recapitalisation interne des banques

La Loi sur la SADC prévoit que la réglementation précisera les actions et les éléments du passif émis par des banques d’importance systémique qui seront admissibles à une conversion selon le pouvoir de recapitalisation interne. La Loi sur la SADC prévoit aussi que la détermination des termes, des conditions et du moment de la conversion de la recapitalisation interne doit être établie par la SADC, sous réserve des règlements et des règlements administratifs de la SADC.

Portée

Un objectif clé qui sous-tend la portée proposée de l’application du pouvoir de recapitalisation interne consiste à réduire au minimum les empêchements pratiques et juridiques afin d’exercer en temps utile une conversion de recapitalisation interne. Elle vise aussi à réduire au minimum les répercussions défavorables possibles sur l’accès des banques à la liquidité en situation de crise.

Conformément aux exigences de la Loi sur la SADC, le pouvoir de recapitalisation interne ne serait pas rétroactif. Le projet de règlement s’appliquerait uniquement aux instruments qui auraient été émis, ou modifiés en vue d’augmenter la valeur de leur principal ou d’en prolonger la durée, après l’entrée en vigueur du Règlement.

Le projet de règlement établirait, pour le pouvoir de recapitalisation interne, une portée qui est conforme au document de consultation publique de 2014 de Finances Canada (le Ministère) sur un régime de recapitalisation interne proposé : les créances de premier rang à long terme (de plus de 400 jours) non garanties qui sont échangeables et transférables. À l’heure actuelle, ces titres sont principalement émis aux investisseurs institutionnels comme les gestionnaires d’actifs et de fonds.

Tous les instruments nouvellement émis qui présentent ces caractéristiques seraient admissibles à une conversion de recapitalisation interne. Aux fins de ce règlement, un instrument est considéré comme échangeable et transférable s’il possède un numéro d’immatriculation des valeurs mobilières (CUSIP), un numéro international d’identification des valeurs mobilières (ISIN) ou une autre identification semblable.

Les actions privilégiées et les dettes subordonnées nouvellement émises seraient également admissibles à une recapitalisation interne si elles n’étaient pas des FPUNV. Toutefois, en pratique, les banques ne devraient pas émettre de tels instruments, puisque les actions privilégiées et les dettes subordonnées sont presque exclusivement émises sous forme de FPUNV afin qu’elles puissent être considérées comme étant applicables aux besoins en fonds propres réglementaires existants établis par le BSIF. Les instruments FPUNV ne font pas partie de la portée de la recapitalisation interne, puisqu’ils sont déjà convertibles en actions ordinaires conformément à leurs modalités contractuelles (voir référence 5).

La portée proposée n’englobe pas les dépôts, les éléments du passif garantis (par exemple les obligations sécurisées), les contrats financiers admissibles (par exemple les produits dérivés) et les obligations structurées (voir référence 6). À ce titre, ces instruments ne seraient pas admissibles à une conversion de recapitalisation interne.

La portée proposée serait intégrée à l’aide d’une mention dans le Règlement sur l’émission en vertu de la Loi sur les banques (voir ci-dessous). C’est parce que les exigences énoncées dans ce règlement s’appliqueraient à tous les instruments admissibles à une conversion de recapitalisation interne (c’est-à-dire ceux qui sont capturés dans la portée proposée). En plus, cela permettrait aux instruments de recapitalisation interne de répondre aux exigences du BSIF par rapport à la CTAP (à condition que les instruments respectent les critères supplémentaires tels qu’ils sont établis par le BSIF), qui est énoncée dans la Loi sur les banques.

Conversion

Conformément à la Loi sur la SADC, la SADC fixe les conditions de la conversion de recapitalisation interne, notamment l’échéance de celle-ci, sous réserve des règlements sur la conversion. Le projet de règlement comprendrait des paramètres que la SADC doit suivre pour effectuer une conversion de recapitalisation interne. Ces paramètres permettent de préciser que le but de la recapitalisation interne consiste à recapitaliser l’institution et à faire en sorte que la hiérarchie relative des créanciers (voir référence 7) soit préservée (c’est-à-dire que les détenteurs d’instruments d’un rang supérieur devraient se retrouver en meilleure posture que les détenteurs d’instruments d’un rang inférieur et que les détenteurs d’instruments de recapitalisation interne de rang égal devraient être traités de manière égale).

Plus précisément, le projet de règlement prévoit qu’une recapitalisation interne doit respecter les paramètres suivants :

À l’aide des pouvoirs existants, le gouverneur en conseil et la SADC seraient donc en mesure de s’assurer que les détenteurs de créances de recapitalisation interne de premier rang se retrouvent en meilleure posture que les détenteurs d’anciens instruments de capital — c’est-à-dire ceux qui ne sont pas des FPUNV et qui ne sont pas admissibles à la conversion selon le pouvoir de recapitalisation interne. Par exemple, des mesures de résolution pourraient faire en sorte que des détenteurs d’anciens instruments de capital subissent des pertes lorsque ces instruments seraient dévolus à la SADC par le gouverneur en conseil conformément à l’alinéa 39.13(1)a) de la Loi sur la SADC.

Règlement sur la recapitalisation interne des banques (émission)

La Loi sur les banques prévoit que le gouverneur en conseil peut prendre un règlement concernant les conditions que les banques d’importance systémique doivent remplir au moment d’émettre ou de modifier des actions et des éléments du passif soumis à la recapitalisation interne.

Le projet de règlement cherche à atteindre deux principaux résultats stratégiques :

Afin de faciliter la possibilité d’appliquer le pouvoir de recapitalisation interne (surtout dans un contexte transfrontalier), le projet de règlement exigerait que les actions et les éléments du passif visés par la portée de la recapitalisation interne indiquent, dans leurs modalités contractuelles, que le détenteur de l’instrument est lié en application de la Loi sur la SADC, y compris la conversion de l’instrument en actions ordinaires selon le pouvoir de recapitalisation interne. Le projet de règlement exigerait que ces dispositions soient régies par la loi canadienne, même lorsque le reste du contrat est régi par une loi étrangère.

De plus, afin que les investisseurs sachent clairement quelles sont les émissions bancaires qui sont admissibles à une conversion de recapitalisation interne, le projet de règlement exigerait que l’on communique aux investisseurs, dans le prospectus ou un autre avis d’offre ou autre document de communication pertinent, le fait qu’un instrument est admissible à la recapitalisation interne.

Le défaut de répondre à ces exigences pour une émission donnée n’empêcherait pas l’émission d’être admissible à la recapitalisation interne.

Règlement sur l’indemnisation

La version existante de la Loi sur la SADC comprend des dispositions établissant un processus où les actionnaires et les créanciers d’institutions fédérales membres de la SADC reçoivent une indemnité de la SADC à la suite du processus de résolution d’une institution. Ces dispositions d’indemnisation s’appliquent à toutes les institutions fédérales membres de la SADC et à la plupart des outils de résolution (c’est-à-dire à l’exception de la liquidation et du remboursement standards des dépôts assurés).

Le processus d’indemnisation est fondé sur un critère selon lequel on doit décider si la contrepartie reçue par les actionnaires et les créanciers relativement à une opération entreprise par la SADC (par exemple la vente de l’institution membre, ou d’une partie ou de la totalité de ses actifs, à un tiers) est raisonnable dans les circonstances, et la Loi sur la SADC établit les exigences procédurales détaillées.

Les modifications législatives prévues dans la Loi no 1 d’exécution du budget de 2016 sont venues réviser ce processus d’indemnisation en établissant un critère différent d’admissibilité à une indemnité, conformément aux normes et aux pratiques exemplaires internationales, et en déplaçant la plupart des éléments du processus, les faisant passer de la législation aux règlements et/ou aux règlements administratifs de la SADC, pour une plus grande souplesse. Le nouveau critère d’indemnisation prévu dans la législation consiste à savoir si, en raison des mesures de la SADC, les actionnaires et les créanciers pertinents se retrouvaient dans une situation pire que si l’institution avait été liquidée. Ces modifications entreraient en vigueur conjointement avec le projet de règlement.

Le projet de règlement établirait un processus d’indemnisation qui comporte les fonctions suivantes, dont un certain nombre s’appuient sur les dispositions législatives actuelles des articles 39.23 à 39.37 de la Loi sur la SADC ou sont adaptées à celles-ci (c’est-à-dire celles qui seraient abrogées et remplacées par l’entrée en vigueur des modifications prévues dans la Loi no 1 d’exécution du budget de 2016, avec des dispositions énonçant le nouveau critère d’indemnisation et les nouveaux pouvoirs connexes du gouverneur en conseil de prendre des règlements et de la SADC de prendre des règlements administratifs comme décrits ci-dessus).

Personnes ayant droit à une indemnité

Les « personnes visées » qui ont droit à une indemnité seraient les personnes qui détenaient les titres suivants de l’institution au moment où elle a commencé le processus de résolution :

Une exception générale à cette liste de personnes visées serait que les personnes qui détenaient les éléments du passif de l’institution au moment où elle a commencé le processus de résolution n’aient pas droit à une indemnité si ces éléments du passif ont ensuite été assumés par un tiers solvable ou une institution-relais dans le contexte de la résolution. Cela tient compte du principe selon lequel les créanciers de l’institution ne devraient pas avoir droit à une indemnité si, après la résolution, leur demande est de la même valeur et du même type à l’égard d’une entité solvable et en activité (par exemple la banque d’origine dont la viabilité a été rétablie, un tiers ou une institution-relais). De même, les personnes qui détenaient les éléments du passif de l’institution au moment où elle a commencé le processus de résolution n’auraient pas droit à une indemnité si les montants exigibles aux termes du passif étaient ensuite remboursés en entier.

Caractère transférable de l’admissibilité à une indemnité

Le droit à une indemnité serait un droit personnel réservé aux personnes nommées ci-dessus — il ne serait pas transférable. On vise par là à réduire le rôle éventuel des spéculateurs au cours du processus d’indemnisation, de favoriser la simplicité administrative du processus et de veiller à une plus grande harmonisation entre les personnes admissibles à une indemnité et les actionnaires et les créanciers touchés par les mesures de résolution de la SADC.

Montant de l’indemnité

La SADC présenterait une offre d’indemnité aux personnes visées selon la différence entre une estimation de ce qu’ils auraient reçu si l’institution avait été liquidée (« valeur liquidative ») et une estimation de la valeur qu’ils ont reçue (ou recevront) au moyen du processus de résolution (« valeur de résolution »). Si la valeur de la résolution est la même ou si elle est supérieure à la valeur de liquidation, aucune indemnité ne sera due.

L’indemnité ne serait pas déterminée en fonction des circonstances propres aux personnes visées (par exemple les gains ou les pertes issus de l’échange des titres des banques pendant la période de résolution), mais plutôt du traitement de leurs réclamations. Plus particulièrement, la SADC doit présenter la même offre d’indemnité aux personnes visées par règlement qui ont détenu des actions ou des éléments du passif de la même catégorie (de façon proportionnelle à leur réclamation). Les actions et les éléments du passif seraient réputés faire partie de la même catégorie s’ils étaient de rang égal dans l’éventualité de la liquidation de l’institution et s’ils avaient reçu un traitement équivalent dans le cadre de la résolution.

Le projet de règlement établirait certaines hypothèses dont la SADC devrait tenir compte au moment de déterminer l’offre d’indemnité. Par exemple, au moment d’estimer la valeur liquidative d’actions ou d’éléments du passif, la SADC serait tenue de supposer que, dans le scénario hypothétique de la liquidation de la banque, celle-ci n’aurait pas reçu d’aide financière ou de soutien de la SADC, de la Banque du Canada ou du gouvernement du Canada ou d’une province au cours du processus.

On s’attend à ce que les mesures de résolution de la SADC préservent la valeur de l’institution par rapport à une liquidation, de sorte que, dans la plupart des cas, une indemnité faible, voire inexistante serait due aux personnes visées par règlement. (voir référence 9)

Offre d’indemnité

La SADC fournirait un avis aux personnes visées, ainsi qu’une offre d’indemnité dans un délai raisonnable à partir de l’achèvement du processus de résolution. Aucun délai fixe n’est proposé, étant donné les différences importantes quant aux délais dont la SADC aura besoin pour préparer les offres dans des circonstances différentes (par exemple selon la taille et la complexité de l’institution, la stratégie de résolution ou l’outil appliqué à l’institution, ainsi que le nombre de personnes visées qui sont concernées). Une fois l’offre reçue, les personnes visées auraient 45 jours pour informer la SADC qu’ils l’acceptent ou la refusent. Le défaut d’informer la SADC serait jugé comme une acceptation de l’offre.

Nomination d’un évaluateur

Le projet de règlement préciserait les conditions dans lesquelles le gouverneur en conseil devrait nommer un juge à titre d’évaluateur afin de réviser la décision de la SADC au titre de l’indemnité à verser aux personnes visées. On propose que le seuil auquel un évaluateur doit être nommé soit le suivant : des personnes visées qui détenaient, ensemble, 10 % de la valeur de la dette ou 10 % des actions d’une catégorie donnée refusent l’offre de la SADC. Seules les personnes visées qui auraient refusé l’offre de la SADC et qui feraient partie d’un groupe respectant le seuil de 10 % verraient leur indemnité déterminer par l’évaluateur. Les personnes qui auraient accepté l’offre de la SADC recevraient le montant établi dans l’offre.

Au moment d’examiner l’offre d’indemnité de la SADC et de déterminer le montant de l’indemnité due, l’évaluateur devrait tenir compte de la question de savoir si l’offre de la SADC était raisonnable, en plus de prendre en considération les mêmes facteurs que la SADC devait appliquer lors de la détermination initiale de l’indemnité. Conformément à la Loi sur la SADC, la propre détermination, par l’évaluateur, de l’indemnité exigible serait finale et concluante.

Versement de l’indemnité

La SADC serait tenue de verser aux personnes visées par règlement l’indemnité à laquelle elles auraient droit dans les 90 jours suivant l’expiration de l’offre d’indemnité de la SADC (si l’offre était acceptée) ou de la détermination finale de l’évaluateur, selon le cas. Les paiements d’indemnités viendraient des fonds de la SADC. La SADC est financée par les primes qui sont perçues auprès de ses institutions membres.

Ordonnances et lignes directrices du BSIF et règlements administratifs de la SADC

En plus des projets de règlement, le BSIF est censé émettre, conformément à ses pouvoirs et à ses obligations en vertu de la Loi sur les banques, des ordonnances et des lignes directrices nécessaires à la mise en œuvre du régime de recapitalisation interne. Il s’agit entre autres d’ordonnances désignant officiellement les six plus grandes banques du Canada comme des banques d’importance systémique et établissant l’exigence de la CTAP (voir ci-dessus). De plus, le BSIF est censé préciser la période de transition avant que les banques soient tenues de respecter l’exigence de la CTAP et les critères d’admissibilité particuliers pour les instruments de recapitalisation interne s’appliquant à cette exigence.

Une fois le Règlement en place, la SADC est censée élaborer des règlements administratifs conformément à son pouvoir de réglementation prévu dans la Loi sur la SADC, selon ce qui est nécessaire afin d’énoncer tout aspect administratif non réglé portant sur la recapitalisation interne ou le processus d’indemnisation. Par exemple, en ce qui concerne l’indemnisation, un règlement administratif pourrait établir les éléments procéduraux comme le processus à suivre pour identifier les personnes ayant droit à une indemnité et pour présenter une réclamation.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas à cette proposition, puisque les projets de règlement n’imposent aucun nouveau fardeau administratif auquel les institutions financières ne feraient pas face par ailleurs dans le cadre de leurs pratiques commerciales habituelles.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas à cette proposition, car aucun nouveau coût ne serait imposé aux petites entreprises.

Consultation

Le Ministère a mené de vastes consultations sur le régime de recapitalisation interne, y compris par la publication, en 2014, d’un document de consultation publique et, plus récemment, par des consultations ciblées sur les projets de règlement.

Consultations publiques de 2014 sur le régime de recapitalisation interne proposé

En août 2014, le Ministère a publié sur son site Web un document de consultation établissant une conception proposée pour le régime de recapitalisation interne. Au cours de la période de commentaires de six semaines, le Ministère a reçu 14 communications écrites d’associations industrielles, d’investisseurs et d’universitaires. Le Ministère a également rencontré des banques, des investisseurs, des analystes du marché, des agences de notation et des experts juridiques pour discuter de l’approche proposée pour le régime et solliciter des commentaires. Compte tenu de la rétroaction en grande partie positive qui a été reçue des intervenants, la conception proposée du régime est généralement compatible avec la conception décrite dans le document de consultation, à quelques exceptions près, qui est décrite ci-dessous.

Les intervenants étaient généralement favorables à la portée d’application étroite qui était proposée pour le régime, y compris la proposition d’appliquer le pouvoir de recapitalisation interne uniquement aux instruments nouvellement émis (au lieu de le faire de manière rétroactive) ainsi que l’exclusion proposée des éléments du passif à court terme pour préserver l’accès des banques aux liquidités en période de stress. Plusieurs intervenants ont fait valoir que le critère selon lequel un instrument doit être « échangeable et transférable » pour être admissible à la recapitalisation interne devrait être défini selon la question de savoir si l’instrument possède un numéro d’immatriculation des valeurs mobilières (CUSIP), un numéro international d’identification des valeurs mobilières (ISIN) ou une autre identification semblable. Cette approche suggérée fait partie des projets de règlement.

Dans le document de consultation de 2014, on a proposé une formule déterminée au préalable pour calculer le nombre d’actions ordinaires que reçoivent les détenteurs de créances de recapitalisation interne — à savoir, un multiple fixe de taux de conversion des FPUNV. Les investisseurs appuyaient généralement cette approche et la clarté accrue qu’elle offrirait aux détenteurs de créances de recapitalisation interne par rapport au traitement prévu de celles-ci dans un scénario de recapitalisation interne. Toutefois, certains intervenants, y compris les banques d’importance systémique, ont soulevé la crainte que l’approche puisse limiter excessivement la marge de manœuvre dont dispose la SADC pour établir les modalités d’une conversion de recapitalisation interne. Les banques et certains investisseurs ont également soulevé la crainte que le régime de recapitalisation interne, et la proposition d’un multiplicateur de conversion fixe en particulier, puisse créer le potentiel d’opérations d’arbitrage (c’est-à-dire l’achat des titres de créance de la banque en cours de défaillance et la vente à découvert de ses actions) et une pression descendante associée sur l’encours des actions des banques en difficulté.

Le projet de Règlement sur la portée et conversion ne prévoit pas de multiplicateur de conversion fixe. Il permettrait plutôt à la SADC de déterminer, à sa discrétion, le taux de conversion selon les paramètres établis dans le projet de règlement. Ce pouvoir discrétionnaire est censé (i) donner une marge de manœuvre à la SADC afin qu’elle puisse établir les modalités de conversion appropriées dans les circonstances, (ii) atténuer les préoccupations liées aux opérations d’arbitrage, (iii) assurer une plus grande comptabilité avec les approches en matière de recapitalisation interne qui ont été adoptées dans d’autres pays (par exemple les États-Unis, la Suisse et les pays de l’Union européenne).

Le budget de 2016 et l’instauration du cadre législatif

Les réactions des intervenants (par exemple des banques, des investisseurs et des analystes du marché) ont généralement été positives à la suite de l’engagement du gouvernement du Canada dans le budget de 2016 de mettre en œuvre le cadre législatif s’appliquant au régime par l’intermédiaire de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2016. Certains Canadiens, sénateurs et députés ont soulevé des préoccupations quant à savoir si les dépôts des consommateurs seraient admissibles à une conversion en actions ordinaires aux termes du régime de recapitalisation interne. Le gouvernement a indiqué que les dépôts ne seraient pas admissibles à la recapitalisation interne, et les projets de règlement sont conformes à cette position.

Consultations ciblées sur les projets de règlement

Entre septembre 2016 et février 2017, à la suite de l’adoption du cadre législatif s’appliquant au régime (c’est-à-dire la sanction royale de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2016), le Ministère a mené une vaste consultation sur l’élaboration des projets de règlement auprès des intervenants touchés : les banques, les experts juridiques, les experts de la restructuration, les investisseurs, les analystes du marché et les associations industrielles. Cette consultation a pris la forme de rencontres avec les intervenants; toutefois, cinq communications écrites ont également été reçues. Les intervenants étaient généralement favorables à l’approche proposée pour les trois règlements, et ils n’avaient pas d’objections importantes, quoiqu’il y eût des points sur lesquels les opinions des intervenants étaient différentes.

En ce qui concerne les modalités de conversion, les intervenants ont généralement appuyé l’approche proposée. Les investisseurs qui ont appuyé la proposition dans le document de consultation publique du Ministère de 2014 pour un multiplicateur de conversion fixe (voir ci-dessus) ont généralement reconnu l’importance d’assurer la cohérence entre le régime de recapitalisation interne du Canada et les approches adoptées dans d’autres pays en accordant à la SADC la souplesse nécessaire pour établir les modalités de conversion en fonction des circonstances au moment de la résolution.

Les investisseurs ont demandé une plus grande clarté quant au traitement d’anciens instruments de capital qui ne sont pas des FPUNV au cours d’une résolution impliquant l’utilisation du pouvoir de recapitalisation interne. Toutefois, étant donné que les anciens instruments de capital ne seraient pas admissibles à la recapitalisation interne, le Ministère est d’avis que les projets de règlement, qui concernent l’exercice du pouvoir de recapitalisation interne, ne constituent pas le moyen approprié d’apporter une telle clarté. Le traitement éventuel d’anciens instruments de capital dans une résolution est discuté plus en détail ci-dessus (voir la section « Description », Règlement sur la conversion aux fins de recapitalisation interne des banques).

De plus, certains investisseurs ont demandé une plus forte indication ou une exigence explicite selon laquelle les créanciers de premier rang auraient droit à des modalités de conversion nettement meilleures que les créanciers de second rang au cours d’une recapitalisation interne. Cependant, le Ministère est d’avis que la SADC devrait disposer de la marge de manœuvre nécessaire pour établir des modalités de conversion qui sont appropriées dans les circonstances propres à une résolution en particulier.

En ce qui concerne les exigences en matière d’émission, les intervenants étaient généralement favorables à l’approche proposée.

Quant au processus d’indemnisation, les intervenants appuyaient l’éventail des actionnaires et des créanciers qui pourraient avoir droit à une indemnité et les paramètres orientant l’offre, par la SADC, du montant d’indemnité dû. En règle générale, les intervenants ont reconnu que ce processus est unique, de sorte que les autorités disposent d’une marge de manœuvre acceptable au moment d’en établir la conception, à condition que ce soit équitable dans l’ensemble.

Toutefois, des opinions divergentes ont été exprimées à propos de certains éléments de conception du processus d’indemnisation. Par exemple, la plupart des experts juridiques et des spécialistes de la restructuration appuyaient le fait que le droit à une indemnité soit un droit personnel et non transférable, et ce, afin de réduire au minimum la complexité et de dissuader les spéculateurs d’acheter ces droits. Les projets de règlement incarnent une telle approche. Certains investisseurs ont toutefois plaidé en faveur de la possibilité de vendre librement ce droit afin qu’ils puissent quitter complètement leur position dans la banque qui a connu une défaillance, y compris toute obligation de leur part de suivre le processus de résolution et le processus d’indemnisation connexe.

Les intervenants étaient généralement à l’aise avec les critères proposés pour la nomination d’un évaluateur (c’est-à-dire où 10 % d’une catégorie d’actionnaires ou de créanciers rejetaient l’offre d’indemnité de la SADC). Toutefois, certains experts juridiques ont suggéré que le Ministère retire ou réduise le seuil de 10 % afin de permettre ne serait-ce qu’à un seul créancier de voir son indemnité déterminer par un évaluateur s’il le souhaite — au motif que l’on considère ce processus comme étant plus équitable et plus ouvert. D’autres intervenants ont suggéré qu’il devrait y avoir un seuil plus élevé afin d’avoir un effet dissuasif sur les spéculateurs (même aux dépens de l’équité et de l’ouverture perçues du processus). Les projets de règlement maintiennent le seuil de 10 % d’après la position selon laquelle on assurerait ainsi un équilibre approprié entre l’équité du processus et l’effet dissuasif sur les spéculateurs.

Justification

Dans le budget de 2016, on a annoncé que le gouvernement mettrait en œuvre un régime de recapitalisation interne à l’intention des banques d’importance systémique du Canada, et un cadre législatif s’appliquant au régime a été mis en place à l’aide des modifications prévues dans la Loi no 1 d’exécution du budget de 2016. L’adoption des projets de règlement est nécessaire à la mise en œuvre complète du régime.

La mise en œuvre du régime de recapitalisation interne serait en outre compatible avec les normes et les pratiques exemplaires internationales. Plus précisément, la recapitalisation interne constitue un élément important des « Caractéristiques essentielles de systèmes performants de résolution pour les établissements financiers » (Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions) du Conseil de stabilité financière, document qui a été approuvé par les dirigeants du G20 en novembre 2011, dans le cadre du programme général de réforme du secteur financier du G20.

Afin d’accroître l’efficacité des pouvoirs de recapitalisation interne, le G20 a appuyé l’exigence de la CTAP minimale du Conseil de stabilité financière pour les banques d’importance systémique mondiales (BISM). Ce sont les banques dont la défaillance aurait la plus grande incidence sur le système financier et l’économie du monde. Les BISM seront en mesure de répondre à l’exigence minimale à l’aide de fonds propres réglementaires ou de titres de créance qui peuvent être convertis en capitaux propres par l’exercice de pouvoirs de recapitalisation interne, à condition de respecter d’autres critères (voir référence 10). Le Canada n’a actuellement pas de BISM; toutefois, le régime canadien de recapitalisation interne a néanmoins été désigné comme devant se conformer aux normes internationales en matière de CTAP. Il serait alors plus facile de respecter les normes internationales visant les BISM dans l’éventualité où une banque canadienne était désignée comme une BISM.

La mise en œuvre complète du régime de recapitalisation interne, y compris l’adoption des projets de règlement, devrait procurer un certain nombre d’avantages.

La mise en œuvre du régime de recapitalisation interne ne devrait pas entraîner de changements importants aux structures de financement des banques d’importance systémique. Les banques devraient être en mesure de répondre à l’exigence législative du BSIF par rapport à la CTAP principalement en remplaçant les titres de créance de premier rang à long terme qui existent déjà, à mesure qu’ils viennent à échéance, par de nouveaux titres de créance qui sont admissibles à la recapitalisation interne.

La mise en œuvre du régime de recapitalisation interne devrait entraîner des coûts de financement plus élevés pour les banques d’importance systémique en réduisant la subvention implicite associée à l’attente, par les créanciers des banques, selon laquelle ces derniers ne subiraient pas de perte dans l’éventualité d’une défaillance (c’est-à-dire l’attente d’une mesure de sauvetage par le gouvernement). Les créanciers ne s’attendraient plus à ce que les contribuables subissent les pertes à leur place, et ils considéreraient donc les prêts aux banques comme étant plus risqués par rapport au statu quo. Ils exigeraient donc des banques qu’elles paient des taux d’intérêt plus élevés sur les titres de créance de premier rang à long terme qui sont admissibles à la recapitalisation interne par rapport aux taux d’intérêt payés sur les titres de créance de premier rang équivalents qui existent déjà.

Le principal facteur expliquant cette hausse de coût est l’exigence législative de la CTAP, puisqu’elle fera en sorte que les banques d’importance systémique soient tenues d’émettre un montant minimal de fonds propres réglementaires supplémentaires ou de titres de créance supplémentaires assujettis à la recapitalisation interne — c’est-à-dire des instruments qui ne jouissent pas de la subvention implicite et qu’il est donc plus coûteux d’émettre. Les projets de règlement ne créent pas, pour les banques, l’exigence d’émettre des titres de créance qui sont assujettis à la recapitalisation interne.

La taille globale (en dollars) de la subvention implicite est liée à la taille des pertes qui, d’après les investisseurs, seraient protégées par une mesure de sauvetage du gouvernement. Étant donné que l’objectif de l’exigence de la CTAP consiste à garantir que les banques d’importance systémique peuvent résister à des pertes graves, mais plausibles, l’exigence devrait entraîner l’élimination de la majeure partie de la subvention implicite.

Puisque la subvention implicite ne peut pas facilement être observée ou estimée et que l’on suppose généralement qu’elle varie en fonction des conditions du marché financier (voir référence 12), il est intrinsèquement difficile de produire des estimations précises de l’incidence du régime de recapitalisation interne sur les coûts de fonctionnement des banques. De plus, la mesure dans laquelle les banques seront disposées ou aptes à ajuster leurs structures de financement afin de réduire au minimum les répercussions du régime de recapitalisation interne sur les coûts est incertaine et dépendra elle aussi des conditions du marché financier. Toutefois, d’après les estimations, par les analystes du marché, de la différence de coût probable entre les titres de créance assujettis à la recapitalisation interne et les titres de créance équivalents existants; les structures de financement existantes des banques; et le niveau proposé par le BSIF pour l’exigence de la CTAP, l’incidence sur le coût de financement représenterait probablement moins de 1 % du revenu net des banques d’importance systémique et serait très peu susceptible de représenter plus de 2 % du revenu net.

La conformité avec le Règlement sur l’émission entraînerait probablement certains coûts pour les banques d’importance systémiques (par exemple des frais juridiques) pour mettre à jour les contrats et les documents d’information relatifs à tout instrument assujetti à la recapitalisation interne qu’ils ont choisi d’émettre (par exemple pour répondre à l’exigence de la CTAP). Ces coûts devraient se situer entre 1 et 1,5 million de dollars par banque (tous engagés au cours de la première année suivant la publication finale des règlements), pour un total de 6 à 9 millions de dollars dans l’ensemble des six banques d’importance systémique.

La SADC est financée par les primes qui sont perçues auprès de ses institutions membres. Tout coût interne de la SADC qui est associé à l’opérationnalisation du Règlement sur la portée et conversion et du Règlement sur l’indemnisation viendrait des fonds de la SADC, et il ne devrait pas entraîner de changements aux taux de prime de la SADC.

Le BSIF est financé par voie de primes auprès de l’industrie des services financiers et d’un programme de paiement à l’usage pour certains services. Tout coût pour le BSIF qui est associé à la surveillance de la conformité avec le Règlement sur l’émission serait géré à l’aide de fonds existants, sans incidence prévue sur les primes de l’industrie.

Mise en œuvre, application et normes de service

Le projet de Règlement sur la portée et conversion et le projet de Règlement sur l’émission entreraient en vigueur 180 jours après la date de leur inscription. Le projet de Règlement sur l’indemnisation entrerait en vigueur à la dernière des dates suivantes : la date d’inscription du Règlement ou la date de l’entrée en vigueur des modifications à la Loi sur la SADC (celles liées au processus d’indemnisation destiné aux institutions membres de la SADC), telles qu’elles sont prévues dans la Loi no 1 d’exécution du budget de 2016.

Le BSIF réglemente et supervise toutes les banques conformément à la Loi sur les banques et les règlements connexes, et il serait responsable de surveiller et d’appliquer le projet de Règlement sur l’émission.

Personne-ressource

Manuel Dussault
Chef principal
Section du cadre stratégique
Division des institutions financières
Direction de la politique du secteur financier
Ministère des Finances
90, rue Elgin
Ottawa, Ontario
K1A 0G5
Courriel : fin.fsreg-regsf.fin@canada.ca

PROJET DE RÉGLEMENTATION

Avis est donné que le gouverneur en conseil, en vertu du paragraphe 39.2(10) (voir référence a) de la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada (voir référence b), se propose de prendre le Règlement sur la conversion aux fins de recapitalisation interne des banques, ci-après.

Les intéressés peuvent présenter leurs observations au sujet du projet de règlement dans les trente jours suivant la date de publication du présent avis. Ils sont priés d’y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication, et d’envoyer le tout à Manuel Dussault, chef principal, Section du cadre stratégique, Division des institutions financières, Direction de la politique du secteur financier, ministère des Finances, 90 rue Elgin, Ottawa (Ontario) K1A 0G5 (courriel : fin.fsreg-regsf.fin@canada.ca).

Ottawa, le 8 juin 2017

Le greffier adjoint du Conseil privé
Jurica Čapkun

Règlement sur la conversion aux fins de recapitalisation interne des banques

Définitions

Définitions

1 Les définitions ci-après s’appliquent au présent règlement.

fonds propres d’urgence en cas de non-viabilité Action ou élément du passif d’une institution fédérale membre qui peuvent être convertis en actions ordinaires de l’institution aux termes des modalités contractuelles de l’élément du passif ou des modalités rattachées à l’action, selon le cas, à la suite d’une annonce publique relative à la viabilité de l’institution par le surintendant ou par Sa Majesté du chef du Canada ou d’une province. (non-viability contingent capital)

Loi La Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada. (Act)

titre de créance S’entend au sens de l’article 2 de la Loi sur les banques. (debt obligation)

titre secondaire S’entend au sens de l’article 2 de la Loi sur les banques. (subordinated indebtedness)

Actions et éléments du passif

Actions et éléments du passif visés

2 (1) Sous réserve des paragraphes (2) à (7), sont des actions et des éléments du passif visés pour l’application du paragraphe 39.2(2.3) de la Loi :

Précision

(2) Il est entendu que la mention d’un titre de créance ou d’un titre secondaire dans le présent article vaut mention de tout titre de créance ou titre secondaire qui est exigible mais qui demeure impayé.

Conditions

(3) Les actions et les éléments du passif ne sont visés que :

Garantie partielle

(4) Dans le cas où un titre de créance, autre qu’un titre secondaire, n’est qu’en partie garanti lors de son émission, seule la partie du principal, majoré des intérêts courus et impayés, qui dépasse la valeur de la garantie calculée au moment de l’émission, constitue l’élément du passif visé.

Exclusions

(5) Les éléments ci-après, ainsi que les créances qui en découlent, ne sont ni des actions ni des éléments du passif visés :

Obligation structurée

(6) Pour l’application de l’alinéa (5)c), est une obligation structurée le titre de créance, selon le cas :

Exception — obligation structurée

(7) Malgré le paragraphe (6), ne sont pas des obligations structurées les titres de créance :

Conditions de conversion

Définition de conversion

3 Pour l’application des articles 4 et 5, conversion s’entend :

Étendue de la conversion

4 Dans l’exercice de son pouvoir de conversion, la Société tient compte de l’exigence relative au maintien d’un capital suffisant prévue au paragraphe 485(1) de la Loi sur les banques.

Ordre de conversion

5 (1) La Société fait de son mieux pour que les actions et éléments du passif visés soient convertis après la conversion de l’ensemble des actions ou éléments du passif visés de rang inférieur et des fonds propres d’urgence en cas de non-viabilité de rang inférieur, ou en même temps que celle-ci.

Proportionnalité — rang égal

(2) La Société fait de son mieux pour que la portion convertie de la part de liquidation des actions visées, ou la portion convertie du principal, majoré des intérêts courus et impayés, des éléments du passif visés soit convertie dans les mêmes proportions de conversion que tous les éléments du passif ou actions visés de rang égal qui sont convertis au cours de la même période de restructuration.

Priorité

(3) Lors d’une conversion effectuée au titre du paragraphe 39.2(2.3) de la Loi :

Rang

(4) Au présent article, une action ou un élément du passif d’une institution fédérale membre est :

Définition de part de liquidation

(5) Au présent article, part de liquidation s’entend du montant auquel a droit le détenteur d’une action d’une institution fédérale membre en cas de liquidation de celle-ci, dont le paiement prend rang avant celui de tout montant dû au détenteur d’actions de rang inférieur.

Entrée en vigueur

Cent quatre-vingts jours après l’enregistrement

6 Le présent règlement entre en vigueur le cent quatre-vingtième jour suivant la date de son enregistrement.

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