ARCHIVÉE — Règlement abrogeant le Règlement sur la réassurance (sociétés canadiennes) et le Règlement sur la réassurance (sociétés étrangères)

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Vol. 145, no 4 — Le 16 février 2011

Enregistrement

DORS/2011-13 Le 4 février 2011

LOI SUR LES SOCIÉTÉS D’ASSURANCES

C.P. 2011-48 Le 3 février 2011

Sur recommandation du ministre des Finances et en vertu des articles 465 (voir référence a) et 596 (voir référence b) de la Loi sur les sociétés d’assurances (voir référence c), Son Excellence le Gouverneur général en conseil prend le Règlement abrogeant le Règlement sur la réassurance (sociétés canadiennes) et le Règlement sur la réassurance (sociétés étrangères), ci-après.

RÈGLEMENT ABROGEANT LE RÈGLEMENT SUR LA RÉASSURANCE (SOCIÉTÉS CANADIENNES) ET LE RÈGLEMENT SUR LA RÉASSURANCE (SOCIÉTÉS ÉTRANGÈRES)

ABROGATIONS

1. Le Règlement sur la réassurance (sociétés canadiennes) (voir référence 1) est abrogé.

2. Le Règlement sur la réassurance (sociétés étrangères) (voir référence 2) est abrogé.

ENTRÉE EN VIGUEUR

3. Le présent règlement entre en vigueur le 30 juin 2011.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT
DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Résumé

Question : En vertu des règlements sur la réassurance présentement en vigueur, une société d’assurances canadienne ne peut céder plus de 75 % de ses primes totales brutes et cette limite est de 25 % dans le cas des primes cédées à des réassureurs non-agréés. Ces règles de prudence visent à atténuer le risque de contrepartie avec lequel il faudrait composer si le réassureur n’était plus en mesure de respecter ses obligations relatives aux sinistres. Or, ces règles sont facilement contournées et peuvent essentiellement être qualifiées de désuètes puisqu’elles ne jouent plus leur rôle prudentiel.

Description : Abrogation du Règlement sur la réassurance (sociétés canadiennes) et du Règlement sur la réassurance (sociétés étrangères).

Énoncé des coûts et avantages : Les instruments réglementaires actuels sont inefficaces et désuets. L’abrogation des règlements accroîtra la capacité du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) à s’attaquer aux facteurs de risques associés aux institutions financières au moyen de consignes et d’outils de surveillance. L’abrogation permettra également au secteur de structurer ses activités avec plus de flexibilité et de faire face à la concurrence à l’échelle mondiale. Les coûts d’abrogation seront limités pour le secteur et le BSIF.

Répercussions sur les entreprises et les consommateurs : Le changement allégeront le fardeau administratif des sociétés d’assurances et contribueront à clarifier les accords contractuels.

Mesures de rendement et plan d’évaluation : L’examen périodique des consignes du BSIF fondées sur des principes continueront de définir un cadre de réassurance plus complet.

Question

La réassurance est l’un des plus importants outils de gestion des risques qu’utilisent les assureurs. Ils peuvent y avoir recours pour réduire leurs risques d’assurance et la volatilité de leurs résultats, stabiliser leur niveau de solvabilité, utiliser plus efficacement leur capital disponible, améliorer leur résistance aux catastrophes (par exemple catastrophes naturelles), accroître leur capacité de souscription et bénéficier de l’expertise du réassureur. Toutefois, la réassurance expose l’assureur à d’autres risques, notamment le risque opérationnel, le risque juridique, le risque de contrepartie et le risque de liquidité. Le regroupement de ces risques peut rendre la réassurance complexe et des pratiques et procédures inadéquates de réassurance peuvent miner la solidité financière de l’assureur et entacher sa réputation.

La nature des activités d’assurance et de réassurance, dans les secteurs de l’assurance-vie et des assurances multirisques, a évolué rapidement au cours de la dernière décennie. Ces activités sont technologiquement plus avancées, elles sont de plus en plus segmentées ou groupées en créneaux et plus diversifiées à l’échelle mondiale; en outre, les sociétés d’assurances et de réassurance ont réagi en formulant des programmes plus raffinés de gestion des risques.

À l’échelle mondiale, la capacité de réassurance est l’affaire d’un nombre relativement modeste de multinationales de réassurance. Le paysage de la réassurance au Canada suit cette tendance et repose principalement sur des sociétés étrangères dont la plupart exercent leurs activités au Canada par l’intermédiaire d’une succursale. Dans certains cas, les activités sont exécutées directement depuis l’étranger.

À l’heure actuelle, le régime canadien de réglementation de la réassurance fait appel à des mesures réglementaires ainsi qu’à des lignes directrices fondées sur des principes qui ont été élaborées par le Bureau du Surintendant des institutions financières (ci-après appelé « BSIF »). Le Règlement sur la réassurance (sociétés canadiennes) et le Règlement sur la réassurance (sociétés étrangères) [ci-après appelés les « règlements »] imposent aux sociétés d’assurances fédérales qui garantissent des risques des limites précises à l’égard de leur capacité de céder des risques ou des primes.

Aux termes des règlements, les sociétés d’assurances canadiennes qui exercent des activités dans une branche autre que l’assurance-vie (c’est-à-dire les assureurs multirisques) ne peuvent céder plus de 75 % du total de leurs primes brutes, et cette limite est de 25 % dans le cas des primes cédées à des réassureurs non agréés. Ces règles prudentielles visent à atténuer le risque de contrepartie avec lequel il faudrait composer si la société d’assurances n’était plus en mesure de respecter ses obligations relatives aux sinistres.

Les règlements n’ont fait l’objet d’aucun examen ou réforme de fond depuis 1992. Ils n’ont donc pas suivi l’évolution du secteur (accords à paliers multiples et instruments financiers complexes tels que les titrisations), et ils sont déficients sur le plan de l’efficacité et de la souplesse. Ces règles sont facilement contournées et peuvent essentiellement être qualifiées de désuètes parce qu’elles ne jouent plus leur rôle prudentiel.

En revanche, le volet « consignes » du régime de réassurance a connu une forte amélioration depuis 1992. Le régime développé et administré par le BSIF mise sur le recours (responsabilité basée sur la confiance) et a démontré, ces dernières années, l’efficacité avec laquelle il règlemente le comportement et les pratiques des institutions financières. Ces consignes englobent des lignes directrices fondées sur des principes, de même qu’un cadre de surveillance axé sur les risques.

Limite de 25 % des risques cédés à des réassureurs non agréés

En vertu des règlements, une société ne peut céder plus de 25 % des risques qu’elle garantit à un réassureur non agréé. Cette limite de 25 % a d’abord été imposée au secteur des assurances multirisques en réponse au recours imprudent à des réassureurs non agréés, ce qui a contribué à la faillite de nombreux assureurs multirisques dans les années 1980.

La limite visait aussi à corriger le risque de concentration de la réassurance non agréée (qui est potentiellement inexécutable). Elle a servi à atténuer le risque de recourir à des réassureurs opérant à l’étranger et dont les régimes juridiques et de réglementation peuvent être sensiblement différents de ceux du Canada.

La limite de 25 % est peut-être l’un des éléments les plus discutés du cadre canadien de la réglementation de réassurance pour les compagnies domestiques. Bien que cette limite soit intéressante au plan prudentiel, elle n’incite pas les sociétés cédantes à scruter leurs risques du point de vue de la situation et de la capacité financières d’un réassureur non agréé ou d’autres facteurs pertinents (par exemple, le cadre juridique et d’insolvabilité du territoire où le réassureur exerce son activité).

En outre, comme les réassureurs ne sont pas eux-mêmes assujettis à la limite de 25 %, elle ne constitue pas nécessairement une limite absolue pour les sociétés qui recourent davantage à des réassureurs non agréés.

D’aucuns soutiennent aussi que la limite de 25 % sur la réassurance non agréée est incompatible avec la nature multinationale de l’activité de réassurance, et qu’elle empêche certains assureurs de gérer adéquatement leurs risques au moyen de la diversification et d’avoir pleinement accès à de très solides réassureurs. De plus, une limite fondée sur les primes ne serait peut-être pas indiquée en toutes circonstances puisqu’elle ne serait pas nécessairement calibrée en fonction du niveau de risque souscrit dans le contrat de réassurance.

Limite de 75 % sur la façade

En vertu des règlements, une société d’assurances multirisques ne peut céder plus de 75 % de ses primes brutes au cours d’une année donnée. Cela peut comprendre la souscription d’un risque pour un autre assureur qui n’a pas de permis d’exercice au Canada (la « façade ») ou la cession de portions d’un risque à un réassureur parce que le risque ne cadre pas avec le portefeuille de souscription.

Cette limite de 75 % sur la façade a été instaurée au motif que, si le capital du souscripteur direct n’est pas exposé à une perte, ce dernier n’est guère incité à souscrire ses polices avec soin. Ce risque peut être amplifié puisque les assureurs touchent une commission sur les polices réassurées. Par le passé, certains assureurs ont été enclins à souscrire des polices en grand nombre et à percevoir des primes moins élevées afin d’attirer des clients. En raison de mauvaises pratiques de souscription, certains réassureurs n’ont pas respecté leurs obligations, alléguant parfois la fraude ou des déclarations mensongères de la part de l’assureur.

Cette limite prudentielle, qui vise essentiellement à atténuer le risque moral, n’est peut-être pas efficace car certaines branches d’assurance peuvent faire intégralement l’objet d’une façade si elles représentent moins de 75 % des primes totales. Certains assureurs peuvent constituer une façade pour les réassureurs non agréés à des fins de rentabilité, car ces derniers ne sont pas obligés de mettre sur pied une filiale ou une succursale au Canada. Même si la limite de façade applicable à l’ensemble de la société cédante est respectée, les problèmes de faiblesse de la souscription sont quand même possibles pour les branches faisant l’objet d’une façade.

Dans d’autres cas, les sociétés d’assurances peuvent céder une partie (voire la totalité) du risque à un réassureur parce que ce risque ne s’inscrit pas dans le profil de souscription de l’assureur ou que ce dernier ne possède pas l’expertise nécessaire mais tente de souscrire les polices à des fins purement commerciales ou de relations. Cette pratique particulière de céder des polices, présentement visée par la limite de 75 % sur la façade est fort répandue dans le secteur et peut être acceptable du point de vue de la surveillance prudentielle.

En fait, tant que l’assureur (ou le réassureur) fait preuve de diligence en appliquant des pratiques et des procédures de souscription prudentes, qu’il est conscient des risques connexes que comporte ses activités et qu’il maintient un niveau de capital réglementaire suffisant compte tenu de ces risques, la valeur des polices cédées constituera une mesure moins importante du point de vue prudentiel.

On prévoit qu’en éliminant la limite de 75 %, les sociétés d’assurances pourraient abandonner des conventions de réassurance compliquées (et coûteuses) entre des institutions financières affiliées, et elles seraient incitées à négocier des accords de mise en commun simplifiés qui, en effet, pourraient réduire le risque assumé par chaque institution financière — un résultat positif du point de vue de la surveillance.

Là encore, même si cette limite empêche les sociétés d’assurances multirisques de faire des affaires uniquement à titre d’entités de façade, elle n’incite pas les sociétés cédantes à analyser les risques liés à la souscription des polices. En outre, la limite peut être contournée entièrement à l’aide d’autres méthodes de transfert de risque (par exemple la titrisation et les couvertures comme les obligations pour risque de catastrophe).

Objectifs

Les modifications du cadre existant ont été élaborées sur la base des objectifs suivants :

  • veiller à ce qu’il y ait une plus grande « neutralité » entre la réassurance agréée et non agréée, compte tenu du fait que la réassurance est, à la base, une activité internationale diversifiée et que la plupart des réassureurs actifs au Canada viennent de l’étranger;
  • rendre plus équitable et plus uniforme le régime (et plus particulièrement de capital) applicable au secteur des assurances multirisques par rapport à d’autres secteurs (en particulier celui de l’assurance-vie), en ce qui a trait aux risques semblables;
  • renforcer les consignes du BSIF sur la gouvernance de la réassurance en insistant sur de saines pratiques et procédures de réassurance (dans le cadre de la gestion du risque général), notamment sur le plan de l’applicabilité des contrats de réassurance.

Description

Les règlements suivants seront abrogés en date du 30 juin 2011 :

  • le Règlement sur la réassurance (sociétés canadiennes), DORS/92-298;
  • le Règlement sur la réassurance (sociétés étrangères), DORS/92-302.

Options réglementaires et non réglementaires considérées

Compte tenu du contexte opérationnel (au Canada et à l’étranger) dans lequel les réassureurs exercent leurs activités, le BSIF est d’avis qu’une modification des règlements (c’est-à-dire une augmentation ou une diminution des limites) ne donnerait pas la marge de manœuvre nécessaire pour tenir compte rapidement des nouvelles pratiques et des nouveaux types d’activités. Cela équivaudrait, une fois de plus, à mettre en œuvre un instrument réglementaire qui deviendrait rapidement désuet.

Comme on l’a vu, le BSIF a développé un cadre de réassurance comprenant des lignes directrices fondées sur des principes afin de régir les activités et les comportements du secteur. Ces instruments permettent au BSIF de s’adapter plus rapidement à l’évolution des pratiques du secteur tout en instaurant une démarche reconnue axée sur le recours et à laquelle le secteur se conforme.

Le BSIF fera donc en sorte que ce volet du cadre de réassurance (celui des limites prudentielles) repose non plus sur des règles, mais sur des principes. Le BSIF est convaincu de l’efficience de cette approche et de sa capacité de tracer une ligne de conduite claire aux sociétés qui couvrent des risques.

Avantages et coûts

Les avantages de l’abrogation des règlements sont les suivants :

(1) grâce à son cadre de réassurance fondé sur des principes, le BSIF pourra mieux s’adapter aux nouvelles pratiques du secteur;

(2) l’amélioration des pratiques du secteur permettra de simplifier les opérations de réassurance et les ententes contractuelles du secteur ayant comme effet anticipés de rendre les opérations de réassurance plus transparentes, ce qui allégera les efforts de surveillance;

(3) une meilleure harmonisation aux pratiques internationales de réassurance facilitera également les transactions internationales et rendra les sociétés fédérales plus concurrentielles;

(4) de meilleures consignes préciseront les attentes du BSIF à l’égard du secteur au chapitre des contrats de réassurance, ce qui rendra les efforts de surveillance plus efficaces et plus efficients.

L’abrogation des règlements, en soi, ne produira aucun coût additionnel. Néanmoins, le BSIF a procédé à l’évaluation de l’impact potentiel des améliorations suggérées au cadre de pratiques existant et a conclu que leurs coûts, pour le BSIF et l’industrie, seront négligeables. De plus, le BSIF est d’avis que tout changement à son rôle de surveillance engendré par les améliorations proposées au cadre de pratiques de réassurance, sera résolu par la redistribution des ressources humaines. Cette approche est conforme aux restrictions budgétaires actuelles.

Justification

Comme les règlements ne jouent plus le rôle prudentiel pour lequel ils ont été conçus et que les instruments de réglementation et de surveillance existants du BSIF favorisent bel et bien la souscription prudente et l’adoption de solides normes de contrôle des risques, les règlements seront abrogés.

Puisque les consignes en place encouragent l’adoption de solides normes de gouvernance et de contrôle des risques, le BSIF estime que l’élimination des limites de réassurance instaurera un cadre opérationnel plus prudent et plus responsable, où les assureurs seront encouragés à faire preuve de plus de transparence et de prudence à l’égard de leurs opérations de réassurance.

L’abrogation des limites permettra aussi au BSIF d’apporter des correctifs qui amélioreront le régime de réassurance en place et aidera le secteur à mieux comprendre les attentes du BSIF, ce qui rendra les efforts de surveillance de ce dernier plus efficients et efficaces.

Consultation

En décembre 2008, le BSIF a soumis la question de la réglementation et de la surveillance de la réassurance à l’ensemble du secteur au moyen d’une consultation exhaustive. Cet exercice avait pour objectif de recueillir des commentaires sur l’orientation stratégique globale de la réglementation (y compris les règlements) et de la surveillance de la réassurance au Canada. Le BSIF a donné suite aux observations que lui a valu cet exercice sous forme de réponse dans laquelle il énonçait les réformes qu’il s’apprêtait à apporter à son cadre de réglementation et de surveillance de la réassurance (par exemple abrogation des règlements et revue de certaines lignes directrices). Le document de réponse a confirmé que les commentaires reçus du secteur concernant l’abrogation des règlements étaient généralement en faveur du changement.

L’examen des consignes abordé précédemment a également fait l’objet de consultations auprès du secteur.

Le Règlement abrogeant le Règlement sur la réassurance (sociétés canadiennes) et le Règlement sur la réassurance (sociétés étrangères) a fait l’objet d’une publication au préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada le 30 octobre 2010. Un seul commentaire en faveur de l’abrogation des règlements fut reçu au cours de la période de consultation de 15 jours.

Mise en œuvre, application et normes de service

Puisque des consignes sur les saines pratiques et procédures de réassurance sont déjà en place, l’abrogation des règlements ne requiert pas d’autres mesures de mise en œuvre. Cela dit, le BSIF cherche à compléter l’examen des consignes qu’il a entrepris afin que ses résultats soient à la disposition du secteur avant que les règlements ne soient abrogés. Les nouvelles consignes imposeront aux assureurs des normes de réassurance encore plus rigoureuses.

Une fois les règlements abrogés, les stratégies, programmes, processus et contrats de réassurance feraient l’objet d’un examen beaucoup plus approfondi par la fonction de surveillance du BSIF, qui pourrait prendre des mesures d’application si une société d’assurances n’agit pas dans le meilleur intérêt de ses assurés. Le BSIF prendrait ces mesures d’application en vertu de la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières et de la partie XV de la Loi sur les sociétés d’assurances.

Mesures de rendement et évaluation

Comme cette modification réglementaire vise l’abrogation de règlements, aucun suivi ne sera fait à l’égard du rendement de l’abrogation elle-même. Toutefois, les cadres de réassurance et de surveillance du BSIF font l’objet d’examens périodiques.

Ces examens périodiques des éléments de base des consignes et du cadre de surveillance de la réassurance sont administrés de manière à déceler les nouvelles pratiques du secteur, ce qui permettra au BSIF de mettre en œuvre des mesures d’application correspondant aux facteurs de risques associés au secteur.

Personne-ressource

Philipe-A. Sarrazin
Directeur principal
Législation et initiatives stratégiques
Bureau du surintendant des institutions financières
255, rue Albert
Ottawa (Ontario)
K1A 0H2
Téléphone : 613-991-0378
Télécopieur : 613-998-6716
Courriel : philipe.sarrazin@osfi-bsif.gc.ca

Référence a
S.C. 2007, c. 6, s. 226

Référence b
S.C. 2007, c. 6, s. 277

Référence c
S.C. 1991, c. 47

Référence 1
DORS/92-298; DORS/2009-296

Référence 2
DORS/92-302; DORS/2009-296