Règlement modifiant le Règlement sur le système de tarification fondé sur le rendement : DORS/2020-114

La Gazette du Canada, Partie II, volume 154, numéro 12

Enregistrement

DORS/2020-114 Le 27 mai 2020

LOI SUR LA TARIFICATION DE LA POLLUTION CAUSÉE PAR LES GAZ À EFFET DE SERRE

C.P. 2020-394 Le 27 mai 2020

Sur recommandation du ministre de l’Environnement et en vertu des alinéas 192e) et f) de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre référence a, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement sur le système de tarification fondé sur le rendement, ci-après.

Règlement modifiant le Règlement sur le système de tarification fondé sur le rendement

Modifications

1 L’article 13 du Règlement sur le système de tarification fondé sur le rendement référence 1 devient le paragraphe 13(1) et est modifié par adjonction de ce qui suit :

Exception

(2) Malgré le paragraphe (1), pour la période de conformité se terminant le 31 décembre 2019, le rapport annuel et le rapport de vérification sont transmis au ministre au plus tard le 1er octobre 2020.

2 (1) L’article 57 du même règlement est modifié par adjonction, après le paragraphe (1), de ce qui suit :

Exception

(1.1) Malgré le paragraphe (1), pour la période de conformité se terminant le 31 décembre 2019, le délai de compensation à taux régulier court jusqu’au 15 avril 2021.

(2) L’article 57 du même règlement est modifié par adjonction, après le paragraphe (2), de ce qui suit :

Exception

(2.1) Malgré le paragraphe (2), pour la période de conformité se terminant le 31 décembre 2019, le délai de compensation à taux élevé court jusqu’au 15 juin 2021.

3 Le passage du paragraphe 69(3) du même règlement précédant l’alinéa b) est remplacé par ce qui suit :

Autres délais de compensation

(3) Toutefois, si le rapport corrigé est établi à l’égard d’une période de conformité pour laquelle le délai de compensation à taux régulier prévu aux paragraphes 57(1) ou (1.1) est en cours, le délai de compensation est celui des délais ci-après qui expire en dernier :

Entrée en vigueur

4 (1) Sous réserve du paragraphe (2), le présent règlement entre en vigueur ou est réputé être entré en vigueur le 31 mai 2020.

(2) L’article 3 entre en vigueur le 31 mai 2020 ou, si elle est postérieure, à la date d’enregistrement du présent règlement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

Le Règlement sur le système de tarification fondé sur le rendement référence 2 (le Règlement), établi en vertu de la Loi sur la tarification de la pollution par les gaz à effet de serre référence 3 (la Loi), a été publié dans la Partie II de la Gazette du Canada le 10 juillet 2019. Aux termes de la Loi, le système fédéral de tarification de la pollution par le carbone comprend deux parties : un système d’échange pour les grandes industries, appelé système de tarification fondé sur le rendement (STFR), et une redevance réglementaire sur les combustibles (redevance sur les combustibles). L’objectif du Règlement est de s’assurer qu’il y a un incitatif financier pour encourager les installations à forte intensité d’émissions et exposées aux échanges commerciaux à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre (GES) par unité de production, tout en atténuant les risques de réduire la production intérieure et de causer des fuites de carbone vers d’autres administrations. La personne responsable de l’installation assujettie référence 4 (entité réglementée) doit transmettre un rapport annuel au plus tard le 1er juin de l’année civile suivant la fin de la période de conformité à l’égard de laquelle le rapport est établi. Pour assurer l’intégrité de ce processus, la Loi exige que le rapport annuel soit vérifié par un tiers.

Le 11 mars 2020, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) a qualifié la maladie à coronavirus (COVID-19) de pandémie. Afin de réduire la propagation de la COVID-19, le gouvernement du Canada et les gouvernements provinciaux et territoriaux ont pris des mesures sans précédent dans le but d’aider à réduire la propagation de la COVID-19 et de protéger la santé des Canadiens et Canadiennes. Les mesures telles que l’éloignement physique, l’auto-isolement et les restrictions de voyage affectent la capacité des entités réglementées à remplir certaines exigences du Règlement. Certaines entités réglementées auront donc de la difficulté à s’assurer que l’organisme de vérification tiers est en mesure d’effectuer une visite des lieux, comme l’exige le Règlement. Il est également possible que les entités réglementées ne puissent pas préparer et transmettre leur rapport annuel avant l’échéance du 1er juin 2020 pour diverses raisons, y compris le manque de personnel à l’interne ou de consultants externes.

Contexte

Le STFR s’applique aux installations assujetties où sont exercées certaines activités dans les provinces assujetties au filet de sécurité qui sont inscrites à la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi. Le STFR s’applique présentement à l’Ontario, au Nouveau-Brunswick, au Manitoba, à l’Île-du-Prince-Édouard, au Yukon et au Nunavut, et s’applique partiellement à la Saskatchewan. La décision d’appliquer le STFR dans une province ou un territoire canadien est fondée sur la rigueur de son système de tarification de la pollution par le carbone et sur son alignement avec le modèle fédéral référence 5.

Toutes les obligations prévues par le Règlement sont imposées à la personne responsable de l’installation assujettie. Le terme « personne » est défini dans la Loi pour englober une grande variété de structures, notamment les particuliers, les personnes morales, les sociétés de personnes ou les associations. Le Règlement définit par la suite la personne responsable de l’installation assujettie comme étant celle qui en est responsable à titre de propriétaire ou autrement, notamment la personne qui est le véritable décideur relativement à son exploitation. À titre d’exemple, la personne pourrait être le propriétaire de l’installation ou son exploitant.

La personne responsable de l’installation assujettie doit transmettre un rapport annuel, accompagné d’un rapport de vérification, au plus tard le 1er juin de l’année civile suivant la fin de la période de conformité à l’égard de laquelle le rapport est établi. Dès le 1er janvier 2019, chaque année civile représente une période de conformité. Pour les installations assujetties situées au Yukon et au Nunavut, la période de conformité de 2019 a débuté le 1er juillet 2019. Pour les installations qui deviennent une installation assujettie en cours d’année, comme le ferait un participant volontaire référence 6, la période de conformité débute à la date de prise d’effet de l’inscription à titre d’émetteur sous la partie 1 de la Loi référence 7. Par exemple, si la date de prise d’effet de l’inscription à titre d’émetteur était le 1er septembre 2019, la période de conformité de 2019 s’étendait du 1er septembre au 31 décembre 2019.

Le rapport annuel démontre si les installations ont émis plus ou moins d’émissions que la limite permise. Il démontre aussi le niveau de compensation pour émissions excédentaires qui doit être versée par la personne responsable ou la quantité de crédits excédentaires qui doivent être émises. Pour assurer l’intégrité du processus, la Loi exige que le rapport annuel soit vérifié par un tiers. Cette vérification doit être conforme aux exigences prévues par le Règlement, notamment en ce qui concerne la visite de l’installation assujettie par un organisme de vérification. La visite de l’installation permet à l’équipe de vérification de recueillir suffisamment de données pertinentes pour pouvoir déterminer avec un niveau d’assurance raisonnable si le rapport annuel est fiable. Dans certains cas, l’organisme de vérification peut devoir visiter l’installation pour effectuer une vérification conforme aux normes professionnelles établies référence 8.

Le rapport de vérification, résumant les conclusions de la vérification, doit être transmis en même temps que le rapport annuel. L’échéance de transmission du rapport annuel et du rapport de vérification précède la fin des délais de compensation. Le rapport de vérification joue un rôle important dans le processus utilisé par le ministère de l’Environnement (le Ministère) pour évaluer la validité des renseignements fournis dans le rapport annuel ainsi que la conformité et pour déterminer si une compensation doit être versée ou si des crédits excédentaires doivent être émis. La vérification par un tiers et la visite des lieux sont particulièrement importantes pour la période de conformité de 2019 puisque le rapport annuel et le rapport de vérification qui y sont associés sont les premiers rapports transmis en vertu du Règlement.

Une installation assujettie dont les émissions sont inférieures à la limite annuelle établie reçoit des crédits excédentaires, chaque crédit représentant une tonne de GES exprimée en équivalent de dioxyde de carbone (CO2e). Lorsque les émissions de GES d’une installation assujettie dépassent sa limite annuelle, la personne responsable de l’installation assujettie peut verser compensation pour les émissions excédentaires dans le délai de compensation à taux régulier. Le délai de compensation à taux régulier prend fin le 15 décembre de l’année civile au cours de laquelle doit être transmis le rapport annuel auquel se rapporte la compensation. La personne responsable peut s’acquitter de son obligation de compensation au taux régulier par le paiement de la redevance pour émissions excédentaires pour l’année civile durant laquelle tombe la période de conformité ou par la remise d’une unité de conformité pour chaque tonne d’émissions excédentaires de CO2e, ou par une combinaison de ces deux modes référence 9. Les unités de conformité comprennent les crédits excédentaires fédéraux, les crédits compensatoires fédéraux référence 10 ainsi que les crédits compensatoires provinciaux et territoriaux reconnus en vertu du Règlement.

Si la compensation n’est pas entièrement versée dans le délai de compensation à taux régulier, elle doit être versée au taux élevé dans le délai de compensation à taux élevé. Le délai de compensation à taux élevé prend fin le 15 février de l’année civile suivant le délai de compensation à taux régulier (c’est-à-dire la deuxième année suivant la période de conformité). Aux termes de la Loi, le taux élevé est de quatre fois le taux régulier. Si la compensation pour émissions excédentaires n’est pas versée dans le délai de compensation à taux élevé, l’installation se trouve à enfreindre le Règlement.

Objectif

L’objectif du Règlement modifiant le Règlement sur le système de tarification fondé sur le rendement (les Modifications) est de fournir plus de temps afin que les entités réglementées puissent respecter les exigences réglementaires liées à la période de conformité de 2019, compte tenu des contraintes imposées aux activités des entreprises par les mesures liées à la COVID-19.

Description

Les Modifications s’appliqueront à la personne responsable d’une installation assujettie; soit les mêmes entités réglementées que celles visées par le Règlement. Le Règlement prévoit des échéances pour la transmission des rapports et le versement de la compensation. Les Modifications entraîneront le report de trois échéances pour la période de conformité de 2019 seulement, comme suit :

Élaboration de la réglementation

Consultation

Le 8 avril 2020, le ministre de l’Environnement a publié sur le site Web du Ministère un avis d’intention de modifier le Règlement référence 11 afin d’annoncer son intention de reporter certaines échéances. Cet avis a informé la communauté réglementée des Modifications avant qu’elles ne soient complétées.

Une période de consultation et une publication préalable formelles n’ont pas eu lieu en raison du besoin urgent de donner aux intervenants de l’industrie de la flexibilité pour se conformer au Règlement. Ces intervenants ont par ailleurs demandé le report des échéances en raison des circonstances opérationnelles sans précédent et extraordinaires causées par la pandémie de COVID-19. De plus, les Modifications ne comprennent pas de changement de la politique ou de la mise en œuvre du programme.

Bien que les mesures pour limiter la propagation de COVID-19 diffèrent d’une région à l’autre au pays et qu’elles changent fréquemment, plusieurs entités réglementées et organismes de vérification ont avisé le Ministère que les restrictions liées à la COVID-19 affectaient leur capacité à remplir à court terme diverses obligations au titre du Règlement. L’industrie a donc demandé le report des échéances de conformité.

Bien que les intervenants de l’industrie aient demandé le report des échéances et informellement appuyé les changements après la publication de l’avis d’intention, il est possible que les intervenants considèrent qu’un report de quatre mois ne suffira pas advenant le cas où les restrictions liées à la COVID-19 persistent. Les provinces et les territoires ont été informés des Modifications et n’ont pas soulevé de préoccupations.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

On ne s’attend pas à ce que les Modifications aient des répercussions différentes, directes ou indirectes, sur les peuples autochtones. En outre, les Modifications respecteraient les obligations du gouvernement fédéral concernant les droits protégés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, les traités modernes et les obligations internationales en matière de droits de la personne.

Choix de l’instrument

Un certain nombre d’options ont été envisagées pour offrir plus de souplesse aux parties réglementées afin qu’elles puissent composer avec les difficultés liées au manque de main-d’œuvre ou à d’autres restrictions. Le Ministère a évalué les avantages de plusieurs approches qui sont décrites ci-dessous.

Statu quo

L’option de conserver les échéances de transmission des rapports et de compensation du Règlement et d’utiliser le pouvoir discrétionnaire d’application de la loi en cas de non-conformité a été envisagée, car cette approche ne nécessiterait pas de modifications au Règlement. Cependant, si la vérification par un tiers et la visite des lieux associée ne sont pas effectuées, le Ministère pourrait être incapable d’évaluer correctement si la quantité d’émissions excédentaires ou de crédits excédentaires à émettre identifiée dans le rapport annuel est juste. De plus, afin d’éviter de se trouver en situation de non-conformité ou d’avoir à verser compensation au taux élevé, certaines entités réglementées pourraient prendre des actions afin de rencontrer les échéances qui vont à l’encontre des directives des divers paliers de gouvernement relatives aux mesures d’atténuation de la COVID-19, comme l’éloignement physique. L’approche réglementaire a été choisie pour donner aux entités réglementées plus de temps pour se conformer aux exigences relatives aux rapports, à la vérification et à la compensation ainsi que pour offrir la certitude réglementaire.

Renonciation à l’exigence liée aux visites des lieux

Le Ministère a envisagé de modifier le Règlement de façon à éliminer l’exigence liée aux visites des lieux effectuées dans le cadre de la vérification pour le rapport annuel de 2019 seulement. Cependant, la visite des lieux aide à s’assurer que le premier rapport annuel présenté par les parties réglementées contient des renseignements exacts, ce qui est particulièrement important compte tenu des exigences nouvelles et complexes énoncées dans le Règlement. En raison de la valeur financière potentiellement élevée des obligations de conformité et des crédits excédentaires, il est critique qu’une vérification par un tiers comprenant une visite des lieux ait lieu en cette année où un rapport annuel est transmis pour la première fois en vertu du Règlement. Par conséquent, cette option réglementaire n’a pas été retenue.

Report de quatre mois des délais de transmission de rapports et de compensation

Grâce au report de quatre mois des délais de transmission des rapports et de compensation, les entités réglementées auront plus de temps pour préparer et transmettre leur rapport annuel et pour assurer la vérification de leur rapport par un tiers. Les Modifications offriront ainsi plus de certitude et permettront de reporter les exigences de compensation mentionnées ci-haut pour les entités réglementées, tout en témoignant de l’engagement à poursuivre la lutte contre les changements climatiques.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Les mesures telles que l’éloignement physique, l’auto-isolement et les restrictions de voyage affectent la capacité des entités réglementées à remplir certaines exigences du Règlement. Ainsi, certaines entités réglementées auront de la difficulté à s’assurer que l’organisme de vérification tiers est en mesure d’effectuer une visite des lieux avant l’échéance, comme l’exige le Règlement. Les Modifications, qui reportent de quatre mois les échéances de transmission de rapports et de compensation, ne devraient pas modifier l’efficacité du Règlement et devraient donc avoir des avantages nets pour toutes les entités réglementées. Les avantages et les coûts des Modifications ont été évalués de manière qualitative, comme il est indiqué ci-après.

Avantages

Sans les Modifications, qui reportent les échéances de transmission des rapports et de compensation, certaines entités réglementées pourraient, pour tenter de respecter les délais prescrits par le Règlement, prendre des mesures qui ne sont pas conformes aux directives des divers paliers de gouvernement relatives aux mesures d’atténuation de la COVID-19, comme l’éloignement physique. En reportant l’échéance de transmission du rapport de vérification, les Modifications aideront les entités réglementées à respecter les mesures liées à la COVID-19.

Le Ministère a besoin de temps, entre la transmission des rapports annuels et la fin des délais de compensation, pour examiner les renseignements présentés et émettre des crédits excédentaires. Ce temps permet aussi aux entités réglementées d’acheter ou de vendre des crédits et de verser compensation. Il est particulièrement important de prévoir suffisamment de temps pour ces processus au cours de la première année de mise en œuvre du Règlement (période de conformité de 2019), durant laquelle des crédits seront émis pour la première fois et l’échange de droits d’émissions sera établi. Les Modifications, qui conservent la même durée pour vérifier l’exactitude des rapports transmis avant la fin des délais de compensation prévus par le Règlement, aideront à assurer une émission correcte de crédits excédentaires, dont la valeur marchande peut être importante.

Les entités réglementées dont les installations sont situées en régions éloignées ou à des endroits où les restrictions liées à la COVID-19 sont prolongées pourraient avoir plus de difficulté à satisfaire à l’exigence de faire visiter les lieux par un tiers. Le report de l’échéance de transmission des rapports sera particulièrement bénéfique pour ces entités réglementées.

Coûts

Le report de quatre mois des échéances de transmission de rapports et de compensation pour la période de conformité de 2019 entraînera le report des obligations liées à cette période, mais ne les supprimera pas et ne les modifiera pas. Les Modifications retarderont les avantages liés à la transmission de rapports dans le cadre du Règlement, mais ne devraient pas diminuer les avantages globaux attendus, notamment en ce qui concerne la quantité de réductions de GES, puisque les entités réglementées ont déjà pris des mesures pour se conformer au Règlement en 2019. Cette modification ne devrait pas affecter le fonctionnement du STFR à long terme, ni modifier les coûts pour le gouvernement fédéral. Les coûts des Modifications (c’est-à-dire le report des avantages liés à la transmission de rapports) sont donc négligeables, particulièrement en comparaison des avantages.

Lentille des petites entreprises

Certains participants volontaires au STFR sont des petites entreprises. Il est prévu que les Modifications, qui reportent de quatre mois l’échéance de transmission des rapports et de compensation pour la période de conformité de 2019, soient bénéfiques pour toutes les entités réglementées, y compris les petites entreprises participantes. Il est probable que les petites entreprises en bénéficient encore plus que les moyennes et grandes entreprises, puisqu’elles disposent généralement de moins de ressources pour satisfaire les exigences du Règlement.

Règle du « un pour un »

En vertu des Modifications, les exigences administratives seront reportées de quatre mois, mais seront par ailleurs maintenues. Par conséquent, la règle du « un pour un » ne s’applique pas, car il n’y aura pas de changement additionnel du fardeau administratif pour les entreprises.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Les Modifications visent à réduire le fardeau réglementaire à court terme et à aider les entreprises à maintenir des liquidités durant la pandémie et lorsqu’elles en émergeront. C’est également l’objectif visé par d’autres mesures établies par le gouvernement du Canada en réponse aux restrictions visant à empêcher la propagation de la COVID-19, comme le report des dates limites établies pour la production des déclarations de revenus et le versement des paiements pour l’année d’imposition 2019.

Plusieurs gouvernements provinciaux ont également annoncé des modifications aux mesures visant les GES :

Malgré les restrictions liées à la COVID-19, les échéances de conformité de la plupart des grands systèmes internationaux de tarification du carbone ont été maintenues jusqu’à présent. Le gouvernement du Canada reporte ces délais de quatre mois afin que les parties réglementées disposent de plus de temps pour faire vérifier leur rapport annuel par un tiers. Cette flexibilité additionnelle aidera à assurer que les obligations de compensation et les quantités de crédits excédentaires sont justes, ce qui devrait maintenir l’efficacité globale du régime.

Évaluation environnementale stratégique

Le Règlement a été établi en vertu du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (le Cadre pancanadien), et plus particulièrement de l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone. Les Modifications soutiennent la mise en œuvre du Cadre pancanadien et de l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone. Une évaluation environnementale stratégique (EES) du Cadre pancanadien a été réalisée en 2016. L’EES a permis de conclure que les propositions faites en vertu du Cadre pancanadien permettront de réduire les émissions de GES et sont conformes à la Stratégie fédérale de développement durable 2016-2019.

Un examen préliminaire, mené conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, a permis de conclure qu’une évaluation environnementale stratégique n’était pas requise pour les Modifications, puisqu’elles ne changent pas les objectifs environnementaux du Règlement.

Analyse comparative entre les sexes plus

Aucun impact relatif à l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) associé avec les Modifications n’a été identifié.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Mise en œuvre

Les changements à l’échéance de transmission du rapport annuel et du rapport de vérification et des délais de compensation entrent en vigueur le 31 mai 2020 si les Modifications sont enregistrées avant le 1er juin 2020. Si elles sont enregistrées le 1er juin 2020 ou plus tard, ces changements prendraient toujours effet le 31 mai 2020, tel qu’il est prévu par les Modifications. La Loi permet à des modifications au Règlement de prendre effet avant leur date d’enregistrement si elles ont fait l’objet d’un avis d’intention et si un règlement prévoit une entrée en vigueur rétroactive. Tel qu’il est précisé plus haut, les Modifications ont été détaillées dans un avis d’intention publié le 8 avril 2020.

En raison du report de l’échéance des deux délais de compensation, les Modifications ajustent aussi l’échéance pour verser compensation à la suite de la transmission d’un rapport corrigé relatif à la période de conformité de 2019. Ce changement entre en vigueur le 31 mai 2020 ou à la date d’enregistrement des Modifications si l’enregistrement a lieu après le 31 mai 2020.

Puisque les Modifications ne font que reporter les échéances de transmission du rapport annuel et du rapport de vérification et des délais de compensation pour la période de conformité de 2019, le plan de mise en œuvre du Règlement demeure inchangé, mais il sera ajusté en fonction de ce délai de quatre mois.

Conformité et application, et normes de service

Le Ministère a élaboré un module de transmission électronique de rapports dans son système à guichet unique, que les entités réglementées peuvent utiliser pour transmettre leurs rapports annuels et leurs rapports de vérification. Le Ministère poursuit l’élaboration d’un système qui permettra aux entités réglementées de verser compensation ou de recevoir des crédits excédentaires selon les échéances prévues par les Modifications.

Pour aider les entités réglementées à comprendre les Modifications, un représentant du Ministère communiquera directement avec l’agent autorisé de chaque installation. Le Ministère possède toujours une boîte de réception et une ligne téléphonique pour les demandes de renseignements généraux, et il répond aux questions des entités réglementées. Les Modifications ne changent pas les exigences d’évaluation du rendement du Règlement. Les résultats seront inclus dans les rapports annuels sur l’application de la Loi qui seront présentés au Parlement, aux termes de la partie 4 de la Loi. Ainsi, les indicateurs clés qui seront utilisés pour mesurer le rendement comprendront la connaissance du Règlement et des exigences qui en découlent, les niveaux de compensation annuels et la variation de l’intensité des émissions industrielles.

Lorsqu’ils vérifient la conformité, les agents d’application de la loi suivent les principes énoncés dans les politiques de conformité et d’application de la loi établies par le Ministère. Le Ministère a l’intention d’élaborer des normes de service pour les activités de compensation, notamment pour l’émission des crédits excédentaires.

Personnes-ressources

Katherine Teeple
Directrice
Division de la gestion des émissions industrielles de gaz à effet de serre
Bureau du marché du carbone
Direction générale de la protection de l’environnement
Ministère de l’Environnement
351, boulevard Saint-Joseph
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.tarificationducarbonecarbonpricing.ec@canada.ca

Matthew Watkinson
Directeur
Division de l’analyse réglementaire et de l’évaluation
Ministère de l’Environnement
200, boulevard Sacré-Cœur
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.darv-ravd.ec@canada.ca