La Gazette du Canada, Partie I, volume 153, numéro 17 : Règlement prévoyant les délais concernant les affaires dont la Commission du droit d’auteur est saisie

Le 27 avril 2019

Fondement législatif
Loi sur le droit d’auteur

Ministères responsables
Ministère de l’Industrie
Ministère du Patrimoine canadien

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

La Commission du droit d’auteur (la « Commission ») est un tribunal administratif responsable de la détermination des taux de redevance et des modalités d’utilisation de contenus protégés par le droit d’auteur qui sont gérés collectivement, entre autres obligations. Les délais de prise de décision par la Commission sont un problème important et de longue date. En raison de ces retards, les redevances établies par la Commission sont souvent payables rétroactivement. De nombreuses conséquences connexes découlent de cet état de fait :

Incertitude du marché : Les personnes qui utilisent du contenu protégé par le droit d’auteur, sous réserve d’une instance devant la Commission avant que celle-ci ait rendu sa décision, risquent le paiement rétroactif de redevances pouvant être supérieures à ce que les utilisateurs s’attendaient à payer ou avaient payé auparavant. Les entreprises qui cherchent à fournir aux Canadiens des services novateurs qui dépendent de telles utilisations (par exemple les services de diffusion en continu numériques) peuvent par conséquent retarder l’offre de tels services ou refuser de les offrir, car les coûts de ces services seraient inconnus au moment de leur prestation. Le développement et la croissance des entreprises au Canada seraient donc limités^{référence 1}.
Rémunération restreinte du titulaire des droits et du créateur : Les titulaires de droits et les créateurs pourraient également subir un préjudice en raison d’un marché sous-développé du contenu protégé par le droit d’auteur au Canada et parce que les délais pourraient les empêcher de recevoir le paiement en temps opportun pour les utilisations correspondantes ou d’être pleinement indemnisés en raison des difficultés liées à la perception et à la distribution des paiements rétroactifs.
Coûts supplémentaires pour les participants : Les retards dans la prise de décision entraînent également des frais juridiques supplémentaires pour les participants pendant que la Commission demeure saisie de leurs affaires. Par conséquent, il se peut que certains participants éventuels n’aient pas accès aux délibérations de la Commission.
Capital gelé : Dans l’attente d’une décision par la Commission, certains utilisateurs peuvent constituer des réserves pour tenir compte d’augmentations possibles des taux de redevances. Ce capital, qui pourrait autrement être utilisé à des fins plus productives, est effectivement gelé.
Accès limité au contenu protégé par le droit d’auteur : Ces obstacles potentiels pourraient dissuader la création et la diffusion de contenu protégé par le droit d’auteur, ce qui nuirait aux Canadiens en général, compte tenu de l’importance et de l’augmentation des façons dont ce contenu est présenté dans la vie quotidienne.

Le projet de Règlement prévoyant les délais concernant les affaires dont la Commission du droit d’auteur est saisie (le projet de règlement) est un élément clé du vaste programme du gouvernement visant à régler le problème des délais dans la prise de décision par la Commission, tout en préservant l’indépendance de son processus décisionnel.

Contexte

Fonctions, indépendance et importance de la Commission du droit d’auteur

La Commission est un tribunal administratif indépendant créé par la Loi sur le droit d’auteur (la « Loi ») principalement pour faciliter la gestion collective des droits qui y sont établis en fixant les taux de redevance et les modalités connexes pour l’utilisation de contenu protégé par le droit d’auteur lorsque ces taux ou modalités ne peuvent être déterminés indépendamment. La Commission fixe ces taux et modalités au moyen de tarifs d’application générale ainsi que dans certains cas particuliers.

La Commission est une importante institution canadienne, et c’est de plus en plus le cas. En 2016, les redevances générées par les décisions de la Commission s’élevaient à environ 478 millions de dollars. Ses décisions couvrent un large éventail de domaines, y compris la musique jouée dans des lieux publics, la diffusion de musique en continu, la copie de matériel éducatif et la retransmission de signaux éloignés de radio et de télévision. Au fur et à mesure que des technologies novatrices sont apparues et que des réformes législatives touchant le droit d’auteur ont été adoptées, la Commission a évolué pour s’acquitter de ses fonctions dans un contexte de plus en plus dynamique. La Commission a été en première ligne de ce mouvement en interprétant les nouvelles dispositions de la Loi et en les appliquant aux utilisations changeantes et aux technologies liées à des questions comme le partage de fichiers poste-à-poste, la responsabilité des fournisseurs de services Internet, les redevances sur les supports audionumériques, l’informatique en nuage et les services interactifs numériques, parmi tant d’autres. Dans tous les contextes, le succès de ce système repose, en partie, sur la rapidité des processus décisionnels concernant la Commission.

Recherche antérieure sur les délais de prise de décision par la Commission du droit d’auteur

Depuis de nombreuses années, le gouvernement, la Commission et des intervenants constatent et étudient les délais dans la prise de décision par la Commission. La Commission a signalé un retard dans les tarifs proposés au cours des années 1990^{référence 2} et, bien qu’il se soit quelque peu atténué au début des années 2000, la question a refait surface en 2014 lorsque le Comité permanent du patrimoine canadien a étudié l’industrie de la musique et recommandé une étude plus approfondie du temps nécessaire pour que la Commission approuve les tarifs^{référence 3}.

Une étude commandée par le gouvernement en 2015 a révélé qu’entre 1999 et 2013, les tarifs ont été approuvés en moyenne 3,5 ans après avoir été déposés et les projets de tarifs déposés, mais non encore approuvés, étaient en attente depuis en moyenne 5,3 ans^{référence 4}. Un rapport du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce datant de 2016 indique que les délais dans la prise de décision sont en hausse : à cette époque, il fallait en moyenne entre 3,5 et 7 ans pour que les tarifs soient approuvés. Le rapport concluait que la Commission était « désuète, dysfonctionnelle et avait grandement besoin d’une réforme »^{référence 5}. Parmi les études connexes dans lesquelles les délais de prise de décision par la Commission ont été analysés, on retrouve un document^{référence 6} commandé par le gouvernement en 2016 et un document de travail de 2015 rédigé par un groupe de travail, mis sur pied par la Commission, afin d’étudier et d’améliorer l’efficacité de ses processus décisionnels^{référence 7}.

Selon ces études et des consultations auprès d’intervenants, le temps que la Commission prend pour rendre ses décisions après les audiences finales ou le dépôt des plaidoiries finales écrites des parties est un facteur de retard important. L’étude commandée par le gouvernement en 2015 a révélé que le temps moyen nécessaire à la Commission pour rendre une décision entre 1999 et 2013 était de 1,44 an après une audience finale. Toutefois, dans certains cas, l’étude a révélé que cette période d’attente pouvait aller jusqu’à 3 ans après une audience finale.

Parmi les autres causes de délais dans la prise de décision par la Commission, on y retrouve les délais inappropriés actuellement prévus dans la Loi (par exemple les délais pour le dépôt des projets tarifaires, la durée minimale proposée des tarifs et la durée pendant laquelle les objections aux projets tarifaires peuvent être déposées) et la conduite des parties pendant les procédures (par exemple les processus préalables prolongés et les multiples requêtes procédurales) ainsi qu’en dehors des procédures (par exemple les demandes pour que la Commission retarde le déclenchement des procédures).

Mesures prises par le gouvernement et la Commission du droit d’auteur concernant les délais

Le gouvernement a pris des mesures importantes pour remédier au problème des délais de prise de décision. En collaboration avec la Commission, le gouvernement a entrepris de vastes consultations techniques en 2017 afin de recueillir les commentaires des parties prenantes sur les modifications législatives et réglementaires qui pourraient être apportées aux processus décisionnels de la Commission^{référence 8}. Parallèlement, le budget de 2018 a augmenté de plus de 30 % les crédits parlementaires alloués à la Commission afin qu’elle puisse embaucher du personnel supplémentaire et mettre en œuvre de nouveaux systèmes, y compris la gestion de cas, qui a bénéficié d’un soutien important lors des consultations. La gouverneure en conseil (« GC ») a également nommé un nouveau vice-président et des membres supplémentaires au conseil d’administration à l’automne 2018. Les modifications législatives apportées à la Loi à la suite de consultations ont été incluses dans la Loi n^o 2 d’exécution du budget de 2018, qui est entrée en vigueur le 1^er avril 2019. Les modifications législatives comprennent notamment : une directive obligeant la Commission à traiter toutes les questions dont elle est saisie, sans formalisme et en procédure expéditive dans la mesure où les circonstances et l’équité le permettent; l’habilitation des gestionnaires de cas pour veiller à ce que les parties travaillent plus efficacement, tout particulièrement aux dernières étapes des procédures de la Commission; l’obligation pour les sociétés de gestion de déposer les projets tarifaires plus tôt et pour des périodes d’application plus longues. L’objectif de ces nouvelles mesures est de faciliter l’accélération des procédures et l’approbation d’un plus grand nombre de tarifs avant leur date d’entrée en vigueur. Parallèlement, la Commission prépare des règlements pour clarifier diverses questions de procédure.

Les modifications législatives prévoient également un nouveau pouvoir permettant au gouverneur en conseil d’établir des règlements régissant les délais de toutes les étapes des procédures de la Commission, y compris le temps qu’elle prend pour rendre ses décisions. Ces délais font l’objet de la présente proposition réglementaire.

Objectifs

L’objectif immédiat du projet de règlement est de prescrire le temps que la Commission peut prendre pour rendre des décisions, conformément aux attentes raisonnables des intervenants et du public, tout en veillant à ce que son indépendance soit préservée et à ce qu’elle dispose du temps nécessaire pour rendre des décisions efficaces et équitables. De façon plus générale, le projet de règlement constitue un élément central de l’ensemble des réformes décrites ci-dessus, qui rendront les processus décisionnels de la Commission plus efficaces et ses délais plus prévisibles.

Description

Le projet de règlement préciserait les délais dans lesquels la Commission doit rendre des décisions définitives et qui varient selon le type d’instances :

dans le cas d’une instance tarifaire où aucune audience n’est tenue, la Commission rendrait sa décision finale avant le début de la période de validité du tarif proposé;
dans le cas d’une instance tarifaire où une audience est tenue ainsi que dans le cadre d’une instance individuelle de règlement des différends, où une audience a toujours lieu, la Commission rendrait sa décision finale au plus tard 12 mois après la conclusion de l’audience.

Dans ce contexte, une audience permettrait de représenter les observations finales de chaque partie visant à soutenir les arguments et les éléments de preuve propres à sa position sur le fond de l’affaire — présentées soit de sa propre initiative, soit en réponse à une demande de la Commission — plutôt que les observations antérieures qui pourraient se limiter aux questions de procédure. Une telle audience peut être fixée par la Commission à la demande d’une partie ou de sa propre initiative, quelle que soit la demande de l’une ou l’autre partie. La structure de l’audience serait souple : elle pourrait se dérouler en plusieurs étapes et se dérouler oralement, par écrit ou une combinaison des deux.

Il incombera à la Commission de déterminer si une audience aura lieu ou non pour une instance tarifaire donnée. Ce choix s’effectuera en tenant compte des faits propres à chaque cas, sous réserve de règlements éventuels de la Commission limitant ce pouvoir discrétionnaire dans certains cas. Néanmoins, il est prévu que dans certains cas la Commission ne tiendrait probablement pas d’audience et l’on appliquerait le délai décisionnel plus court précisé ci-dessus. Parmi ces cas, on retrouve ceux qui concernent un projet tarifaire de renouvellement qui n’est pas contesté et dont le tarif n’a pas changé considérablement par rapport au tarif précédent, en l’occurrence le tarif de renouvellement proposé :

a) ne modifie que les dates de la période de validité du tarif précédent;
b) ne comporte, selon l’opinion préliminaire de la Commission, que des modifications mineures aux dispositions définitionnelles du tarif précédent;
c) ne modifie que le taux de redevance du tarif précédent de telle sorte que, de l’avis préliminaire de la Commission, il s’apparente à un rajustement inflationniste;
d) comprend une combinaison des facteurs a), b) ou c).

Dans le but d’informer les parties de la date limite de prise de décision à laquelle elles devraient s’attendre dans le cadre d’une instance tarifaire, la Commission serait tenue d’informer chaque partie d’une telle instance, au plus tard deux mois après la période de dépôt de l’opposition, si une audience aurait lieu. Cependant, la Commission n’a pas besoin de prévoir une audience à ce moment-là.

Le projet de règlement permettrait également à la Commission de prendre plus de temps pour rendre ses décisions au-delà des délais susmentionnés dans des circonstances exceptionnelles et après la diffusion d’un avis public sur les raisons du retard et le délai dans lequel la décision sera rendue. La Commission serait tenue de fournir cet avis public avant la date limite par ailleurs applicable. Les seuils précis applicables à ces circonstances exceptionnelles et à la diffusion d’un avis public seraient déterminés au cas par cas. Toutefois, les circonstances exceptionnelles peuvent comprendre des situations indépendantes de la volonté de la Commission (par exemple la publication d’une décision judiciaire sur des questions examinées par la Commission ou le dépôt d’un règlement entre les parties après l’audition d’une affaire par la Commission).

Élaboration de la réglementation

Consultations

Lors des consultations techniques de 2017 mentionnées ci-dessus, la majorité des intervenants participants ont exprimé leur ferme soutien à l’application des délais de prise de décision de la Commission. Parmi les suggestions spécifiques, on trouvait les suivantes : une date limite après les audiences finales (par exemple 3, 6 ou 12 mois) au terme de laquelle la Commission doit rendre ses décisions finales; une date limite globale après le début des instances (par exemple 24 mois) au terme de laquelle la Commission doit rendre ses décisions finales; une exigence voulant que les tarifs soient simplement approuvés avant leur date d’entrée en vigueur proposée dans tous les cas.

Une minorité d’intervenants participants se sont opposés à l’idée d’une date limite pour la prise de décision par la Commission. Les principales préoccupations de ces intervenants étaient que le volume et la complexité du travail de la Commission ne s’inscrivent pas parfaitement dans une approche uniforme et que des délais trop courts ou trop rigides pourraient soulever des questions d’équité procédurale et ainsi augmenter la fréquence du contrôle judiciaire des décisions de la Commission par les tribunaux. La Commission partage ces préoccupations.

Comme indiqué plus haut, ces préoccupations ont été prises en compte en prescrivant les délais de prise de décision aux étapes suivant la conclusion des arguments de fond des parties, en adaptant les délais aux différents types de procédures de la Commission et en prévoyant un mécanisme permettant de traiter de manière transparente les circonstances exceptionnelles dans lesquelles un temps de décision supplémentaire est nécessaire.

Obligations découlant des traités modernes, mobilisation et consultations des Autochtones

Comme l’exige la Directive du Cabinet sur l’approche fédérale pour la mise en œuvre des traités modernes, les répercussions possibles de la proposition sur les traités ont été évaluées. Aucune répercussion de ce type n’a été cernée, y compris en ce qui concerne la question de la compétence.

Choix de l’instrument

Lors de l’élaboration de la proposition, une série d’options pertinentes ont été examinées. L’inaction était l’une de ces options, mais elle a été rejetée en raison de la nécessité urgente de rendre les processus décisionnels de la Commission plus efficaces et les délais plus prévisibles, ainsi que du consensus des intervenants selon lequel les délais seraient utiles à ces fins. Différents délais ont également été envisagés, y compris un délai global pour les audiences de la Commission ainsi que des délais plus courts ou plus longs que ceux qui sont proposés. Le modèle et les délais proposés ont finalement été choisis parce qu’on s’attend à ce qu’ils soient conformes aux attentes raisonnables des intervenants et du public, tout en faisant en sorte que la Commission dispose du temps nécessaire pour rendre des décisions efficaces et justes.

D’autres instruments de mise en œuvre des délais de prise de décision ont également été envisagés. La possibilité que la Commission fixe des délais par le biais de ses propres règlements ou d’un avis de pratique publié sur son site Web constituait l’une de ces façons, mais le gouvernement estime que la gravité de la question des retards dans la prise de décision de la Commission justifiait que les délais soient fixés de façon indépendante. Il est important de noter que le Parlement a délibérément prévu une nouvelle disposition dans la Loi pour permettre cette approche.

Analyse réglementaire

Avantages et coûts

Dans de nombreux cas, la mise en œuvre des délais proposés permettrait d’accélérer la prise de décision par la Commission. De plus, on prévoit que la majorité des tarifs proposés seraient assujettis au délai de la prise de décision plus court, ce qui éliminerait la rétroactivité dans la grande majorité des cas. Dans tous les cas, les parties auraient également une meilleure idée du moment où elles pourraient s’attendre à ce que la Commission rende des décisions sur des questions touchant leurs intérêts.

Aucune source de financement supplémentaire ne serait requise pour mettre en œuvre la proposition. Le coût des ressources nécessaires pour respecter les délais proposés, plus particulièrement le personnel (par exemple les économistes et les avocats), serait entièrement couvert par le niveau de financement actuel de la Commission. Comme il a été mentionné précédemment, le budget annuel de la Commission pour l’avenir prévoit une augmentation de 30 % par rapport au niveau de financement de 2017-2018, adopté dans le budget de 2018 dans le cadre de la Stratégie en matière de propriété intellectuelle du Canada. Ces fonds ont servi à financer la mise en œuvre des réformes, y compris la mise en place d’un système de gestion de cas et de nouveaux délais pour la prise de décision. La Commission prévoit également modifier ses pratiques administratives afin de respecter les délais proposés.

Lentille des petites entreprises

Conformément à la Politique sur la limitation du fardeau réglementaire sur les entreprises, la proposition ne devrait pas entraîner de coûts connexes pour les petites entreprises. On s’attend plutôt à ce qu’elle profite aux petites entreprises en offrant une plus grande certitude du marché, entre autres avantages expliqués ci-dessus.

Règle du « un pour un »

Conformément à la Loi sur la réduction de la paperasse, au Règlement sur la réduction de la paperasse et à la Politique sur la limitation du fardeau réglementaire sur les entreprises, la règle du « un pour un » ne s’applique pas à cette proposition, car elle n’imposerait ni ne modifierait aucun coût administratif aux entreprises. La modification réglementaire proposée s’appliquerait plutôt à une entité gouvernementale qui n’a pas de motif concurrentiel ou à but lucratif (c’est-à-dire la Commission).

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

La proposition n’est pas liée à un plan de travail ou à un engagement dans le cadre d’un forum de coopération officiel en matière de réglementation auquel le Canada est assujetti.

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, un examen préliminaire a permis de conclure qu’une évaluation environnementale stratégique n’est pas requise.

Analyse comparative entre les sexes plus

Aucune incidence liée à l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) n’a été relevée pour la présente proposition.

Mise en œuvre, conformité et application

Mise en œuvre

Les délais de prise de décision proposés entreraient en vigueur à la date de l’enregistrement du Règlement et seraient appliqués aux procédures introduites à cette date ou ultérieurement, afin que la Commission dispose de suffisamment de temps pour réaligner ses ressources et ses pratiques dans tous ces cas.

L’efficacité des délais proposés pour résoudre le problème des retards dans la prise de décision de la Commission serait évaluée au moyen des mécanismes existants, à savoir la mobilisation régulière des intervenants par les ministères ainsi que les futurs examens parlementaires de la Loi.

Conformité et application

Le respect par la Commission des délais proposés pour la prise de décision serait évalué de plusieurs façons : la surveillance continue des activités de la Commission par les ministères et la participation des intervenants, ainsi que le rapport annuel de la Commission au Parlement sur ses activités.

Personnes-ressources

Martin Simard
Directeur
Direction de la politique du droit d’auteur et des marques de commerce
Innovation, Sciences et Développement économique Canada
235, rue Queen
Ottawa (Ontario)
K1A 0H5
Téléphone : 613‑291‑3163
Courriel : martin.simard@canada.ca

Kahlil Cappuccino
Directeur
Politique du droit d’auteur
Ministère du Patrimoine canadien
25, rue Eddy
Gatineau (Québec)
K1A 0M5
Téléphone : 819‑934‑2826
Courriel : kahlil.cappuccino@canada.ca

PROJET DE RÉGLEMENTATION

Avis est donné que la gouverneure en conseil, en vertu des alinéas 66.91(2)a)^{référence a} et d)^{référence b} de la Loi sur le droit d’auteur^{référence c}, se propose de prendre le Règlement prévoyant les délais concernant les affaires dont la Commission du droit d’auteur est saisie, ci-après.

Les intéressés peuvent présenter leurs observations au sujet du projet de règlement dans les trente jours suivant la date de publication du présent avis. Ils sont priés d’y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication, et d’envoyer le tout à Martin Simard, directeur, Direction de la politique du droit d’auteur et des marques de commerce, Innovation, Sciences et Développement économique Canada, 235, rue Queen, Ottawa (Ontario) K1A 0H5 (tél. : 613‑291‑3163; courriel : martin.simard@canada.ca) ou à Khalil Cappuccino, directeur, Politique du droit d’auteur, ministère du Patrimoine canadien, 25, rue Eddy, Gatineau (Québec) K1A 0M5 (tél. : 819‑934‑2826; courriel : khalil.cappuccino@canada.ca).

Ottawa, le 11 avril 2019

Le greffier adjoint du Conseil privé
Jurica Čapkun

Règlement prévoyant les délais concernant les affaires dont la Commission du droit d’auteur est saisie

Définitions

Définition de Loi

1 Dans le présent règlement, Loi s’entend de la Loi sur le droit d’auteur.

Délais

Projets de tarif

2 La Commission rend une décision dans le cadre de l’homologation d’un projet de tarif en vertu des paragraphes 70(1) ou 83(8) dans les délais suivants :

a) dans le cas où la Commission tient des audiences ou des audiences sur pièces dans l’affaire, dans les douze mois suivant la conclusion de ces audiences;
b) dans les autres cas, avant la date prévue de la prise d’effet de la période d’application du projet de tarif.

Redevances ou modalités afférentes

3 La Commission fixe les redevances ou modalités afférentes, ou les deux, selon le cas, en vertu du paragraphe 71(2) de la Loi dans les douze mois suivant la conclusion des audiences ou des audiences sur pièces dans l’affaire dont elle est saisie.

Avis aux parties

4 La Commission avise la société de gestion qui a déposé le projet de tarif et tout opposant concerné au projet si elle tiendra ou non une audience ou une audience sur pièces à l’égard d’un projet de tarif dans les deux mois suivant la fin du délai établi aux paragraphes 68.3(2) ou 83(5) de la Loi.

Prorogation du délai

5 (1) Malgré les articles 2 et 3, la Commission peut, pour tenir compte de circonstances exceptionnelles, donner une directive ou rendre une ordonnance prorogeant le délai pour rendre sa décision pour une période prévue dans la directive ou l’ordonnance.

Avis

(2) Après avoir donné la directive ou rendu l’ordonnance mentionnée au paragraphe (1), la Commission publie un avis de la directive ou de l’ordonnance énonçant la prorogation du délai, les circonstances exceptionnelles qui ont motivé la prorogation et le nouveau délai.

Décision de la Commission

(3) La Commission rend sa décision dans le délai prévu dans la directive ou l’ordonnance.

Entrée en vigueur

Enregistrement

6 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.