Vol. 145, no 22 — Le 26 octobre 2011

Enregistrement

DORS/2011-222 Le 6 octobre 2011

LOI SUR L’IMMIGRATION ET LA PROTECTION DES RÉFUGIÉS

Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés

C.P. 2011-1162 Le 6 octobre 2011

Sur recommandation du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et en vertu du paragraphe 5(1) et des articles 14 et 89 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (voir référence a), Son Excellence le Gouverneur général en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, ci-après.

RÈGLEMENT MODIFIANT LE RÈGLEMENT SUR L’IMMIGRATION
ET LA PROTECTION DES RÉFUGIÉS

MODIFICATIONS

1. L’alinéa 70(2) c) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (voir référence 1) est remplacé par ce qui suit :

  • c) la catégorie des réfugiés au sens de la Convention outre-frontières et la catégorie de personnes de pays d’accueil.

2. L’intertitre « RÉFUGIÉS AU SENS DE LA CONVENTION OUTRE-FRONTIÈRES ET PERSONNES PROTÉGÉES À TITRE HUMANITAIRE OUTRE-FRONTIÈRES » précédant l’article 138 du même règlement est remplacé par ce qui suit :

RÉFUGIÉS AU SENS DE LA CONVENTION OUTRE-FRONTIÈRES, PERSONNES
PROTÉGÉES À TITRE HUMANITAIRE OUTRE-FRONTIÈRES
ET RÉSIDENTS TEMPORAIRES PROTÉGÉS

3. Le passage de la définition de « besoin urgent de protection » précédant l’alinéa a), à l’article 138 du même règlement, est remplacé par ce qui suit :

« besoin urgent de protection »
“urgent need of protection”

« besoin urgent de protection » La nécessité de protéger une personne appartenant à la catégorie des réfugiés au sens de la Convention outre-frontières ou à la catégorie de personnes de pays d’accueil du fait que sa vie, sa liberté ou son intégrité physique font l’objet d’une menace immédiate et que, si elle n’est pas protégée, elle sera probablement :

4. Le sous-alinéa 139(1)f)(ii) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

  1. (ii) s’agissant de l’étranger qui appartient à la catégorie des réfugiés au sens de la Convention outre-frontières, une aide financière publique est disponible au Canada, au titre d’un programme d’aide, pour la réinstallation de l’étranger et des membres de sa famille visés par la demande de protection,

5. L’article 146 du même règlement est remplacé par ce qui suit :

Personne dans une situation semblable à celle d’un réfugié au sens de la Convention

146. (1) Pour l’application du paragraphe 12(3) de la Loi, la personne dans une situation semblable à celle d’un réfugié au sens de la Convention appartient à la catégorie de personnes de pays d’accueil.

Personnes protégées à titre humanitaire outre-frontières

(2) La catégorie de personnes de pays d’accueil est une catégorie réglementaire de personnes protégées à titre humanitaire outre-frontières qui peuvent obtenir un visa de résident permanent sur le fondement des exigences prévues à la présente section.

6. Les articles 148 et 149 du même règlement sont abrogés.

7. L’alinéa 295(2) b) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

  • b) celle qui fait une demande au titre d’une catégorie de personnes protégées à titre humanitaire outre-frontières et les membres de sa famille visés par sa demande.

8. L’alinéa 299(2) c) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

  • c) la personne qui est membre de la catégorie des réfugiés au sens de la Convention outre-frontières ou d’une catégorie de personnes protégées à titre humanitaire outre-frontières, ainsi que les membres de sa famille;

9. L’alinéa 300(2) c) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

  • c) la personne qui est membre de la catégorie des réfugiés au sens de la Convention outre-frontières ou d’une catégorie de personnes protégées à titre humanitaire outre-frontières, ainsi que les membres de sa famille;

10. L’alinéa 303(2) e) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

  • e) la personne qui est membre d’une catégorie de personnes protégées à titre humanitaire outre-frontières et les membres de sa famille visés par sa demande.

11. L’alinéa 305(2) d) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

  • d) la personne qui est membre de la catégorie des réfugiés au sens de la Convention outre-frontières ou d’une catégorie de personnes protégées à titre humanitaire outre-frontières;

12. L’annexe 2 du même règlement est abrogée.

ENTRÉE EN VIGUEUR

13. Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Question

Par réinstallation, on entend le processus qui consiste à faire venir un réfugié au Canada pour qu’il puisse y vivre comme résident permanent. Les besoins en matière de réinstallation augmentent d’une année à l’autre à l’échelle mondiale. Le programme canadien de réinstallation reçoit beaucoup plus de demandes qu’il n’existe de places disponibles. Pour répondre en partie à ce problème, le gouvernement du Canada s’est engagé, dans le cadre de sa réforme du système canadien de protection des réfugiés au titre de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés, à accroître de 2 500 le nombre de réfugiés réinstallés. En guise de deuxième étape, le gouvernement a également entrepris de rationaliser le programme de réinstallation de sorte qu’il privilégie les populations prioritaires dans les endroits où le Canada peut travailler avec ses partenaires, comme le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), d’autres pays de réinstallation ainsi que des groupes et organismes de parrainage du secteur privé. Au plan géographique, le programme de réinstallation continuera de fonctionner de manière mondiale, et d’importantes ressources seront consacrées aux réfugiés du Moyen-Orient, de l’Afrique, de l’Asie et de l’Amérique du Sud.

Le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (le Règlement) prévoit trois catégories qui servent à la réinstallation au Canada des réfugiés se trouvant à l’étranger : la catégorie des réfugiés au sens de la Convention outre-frontières, la catégorie de personnes de pays d’accueil et la catégorie de personnes de pays source.

La principale catégorie canadienne de réinstallation des réfugiés est celle des réfugiés au sens de la Convention outre-frontières, qui s’appuie principalement sur le HCR pour désigner et recommander les réfugiés en vue d’une réinstallation au Canada. La catégorie de personnes de pays source est une catégorie complémentaire, qui permet au Canada d’assurer également la réinstallation de personnes qui ne sont pas couvertes par le mandat de protection du HCR. Le mandat du HCR en matière de désignation des personnes susceptibles d’être réinstallées ne s’applique qu’aux réfugiés au sens de la Convention, lesquels doivent résider à l’extérieur de leur pays d’origine. La catégorie de personnes de pays source vise les personnes qui se trouvent à l’intérieur de leur pays d’origine.

Selon l’article 148 du Règlement, est admissible à la catégorie de personnes de pays source le demandeur qui subit des conséquences graves et personnelles d’une guerre civile ou d’un conflit armé, qui a été détenu ou emprisonné sans qu’un acte d’accusation n’ait été déposé contre lui, ou puni en raison d’actes qui seraient considérés au Canada comme l’exercice légitime de libertés publiques relatives à des activités syndicales ou à la dissidence, ou qui craint d’être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de ses opinions politiques ou de son appartenance à un groupe social particulier. En outre, le demandeur doit vivre dans un pays désigné comme pays source à l’annexe 2 du Règlement.

On retrouve actuellement six pays à l’annexe 2, soit la Colombie, le Guatemala, le Salvador, le Soudan, la Sierra Leone et la République démocratique du Congo. Cette liste n’a pas changé depuis 2002. Au rang des pays préalablement désignés figuraient la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, le Libéria et le Cambodge. Aux termes de l’article 149 du Règlement, pour qu’un pays soit désigné comme pays source, il faut qu’il soit un lieu où des personnes se trouvent dans une situation assimilable à celle de réfugiés au sens de la Convention, où les demandes peuvent être traitées sans que la sécurité du personnel de l’ambassade ou du demandeur ne soit compromise et où l’intervention serait conforme aux stratégies humanitaires globales du gouvernement canadien et au travail accompli par le HCR.

En 2009, Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a réalisé un examen de la catégorie de personnes de pays source afin de déterminer si celle-ci demeurait toujours une composante pertinente du programme de réinstallation. L’objet de la catégorie de personnes de pays source était de servir d’outil d’intervention humanitaire souple permettant de réagir aux besoins d’un vaste éventail de populations et à des situations variées. Cependant, l’examen a révélé que l’on ne pouvait s’appuyer sur cette catégorie que dans une gamme relativement étroite de situations humanitaires touchant un petit nombre de pays à travers le monde.

Ont été relevés trois principaux aspects qui empêchaient cette catégorie d’atteindre son objectif :

1. De nombreuses personnes présentant de l’intérêt pour les parlementaires et les Canadiens ne sont pas admissibles à une réinstallation au titre de la catégorie de personnes de pays source du fait qu’elles ne vivent pas dans un pays source désigné. La modification de l’annexe qui répertorie les pays sources désignés nécessite que soit apportée une modification au Règlement, ce qui confère à cette catégorie un caractère peu pratique lorsqu’il s’agit de réagir rapidement à des crises humanitaires. L’annexe a été modifiée à quatre reprises seulement depuis 1997, les mêmes six pays continuant d’y figurer depuis plus de 10 ans (voir le tableau 1). Cela donne à penser que cette catégorie ne présente pas le degré de souplesse que l’on avait envisagé à l’origine.

 Tableau 1 : Pays sources désignés, par année

1997

Bosnie-Herzégovine, Croatie, El Salvador, Guatemala, Soudan

1998

Bosnie-Herzégovine, Croatie, El Salvador, Guatemala, Soudan, Colombie, Cambodge, Libéria

1999-2000

Bosnie-Herzégovine, Croatie, El Salvador, Guatemala, Soudan, Colombie, République démocratique du Congo

2001-2010

El Salvador, Guatemala, Soudan, Colombie, République démocratique du Congo, Sierra Leone

2. Selon le paragraphe 150(1) du Règlement, toutes les demandes de réinstallation doivent être accompagnées d’une recommandation issue d’une organisation de recommandation (c’est-à-dire, selon l’article 138, le HCR ou une autre organisation avec laquelle le ministre a conclu une entente aux termes de l’article 143), ou d’un engagement de la part d’un répondant du secteur privé. Le paragraphe 150(2) prévoit toutefois une exception à cette règle :

L’étranger peut présenter une demande de visa de résident permanent sans joindre à celle-ci une recommandation ou un engagement s’il réside dans une région géographique que le ministre désigne, en vertu du paragraphe (3), comme une région dans laquelle les circonstances justifient que les demandes de visa de résident permanent puissent ne pas y être accompagnées d’une recommandation ou d’un engagement.

Lorsque cette exception est accordée, on dit souvent que l’intéressé bénéficie d’un accès direct. Le paragraphe 150(3) énumère les facteurs sur lesquels le ministre peut se fonder pour décider d’accorder un tel accès :

  • a) Les organisations de recommandation avec lesquelles le ministre a conclu une entente, aux termes de l’article 143, l’ont avisé qu’elles étaient incapables de faire le nombre de recommandations prévues dans leur accord pour la région;
  • b) Les organisations de recommandation sont dans l’impossibilité de faire des recommandations dans la région;
  • c) Les besoins de réinstallation de personnes de la région, appréciés après consultation des organisations de recommandation qui possèdent des connaissances approfondies sur cette région;
  • d) L’importance relative des besoins de réinstallation de personnes de la région, compte tenu de ces besoins à l’échelle mondiale.

Comme il n’existe pas d’organisation internationale qui ait pour mission, comme le HCR, de repérer et de recommander pour réinstallation des personnes se trouvant dans leur propre pays, l’accès direct a été adopté pour tous les pays sources. Or, il n’avait pas été prévu au départ de recourir à l’accès direct lorsque la catégorie de personnes de pays source a été créée. CIC comptait en effet passer par une organisation de recommandation. Toutefois, aucune organisation n’était disposée à recommander les demandeurs de cette catégorie sans obtenir un financement en contrepartie, et les ressources financières voulues n’étaient pas disponibles.

L’accès direct a été concédé dans les six pays sources afin que puissent être traitées les demandes provenant de leurs ressortissants. Cependant, certains non-ressortissants qui résident dans ces pays et seraient normalement tenus d’avoir une recommandation ou un répondant du secteur privé se prévalent également de ce mécanisme, puisque le Canada ne peut limiter les demandes d’accès direct en fonction de la nationalité. En conséquence, tout étranger vivant dans un pays source peut avoir recours au mécanisme de l’accès direct pour présenter une demande de réinstallation, sans recommandation. Telle n’était pas l’intention lorsque l’accès direct a été concédé à ces pays.

L’accès direct fait en outre en sorte que des quantités de personnes peuvent présenter une demande chaque année. La capacité de traitement est ainsi dépassée dans certains pays. Entre 2005 et 2009, l’ambassade du Canada en Colombie a reçu en moyenne environ 4 700 demandes par année, soit 13 250 personnes. Ce nombre dépasse la limite supérieure de la fourchette prévue, dans le plan d’immigration du Canada, pour l’ensemble des réfugiés réinstallés et représente plus de 90 % de la fourchette accrue annoncée dans le cadre des mesures visant à réformer le système canadien de la protection des réfugiés (la limite supérieure de la fourchette est de 12 000 et sera portée à 14 500 personnes d’ici 2013). Le même problème s’est présenté en Bosnie. Entre 1998 et 2001, l’ambassade a reçu environ 6 236 demandes, soit 18 685 personnes. Ce nombre était largement supérieur au maximum prévu pour tous les réfugiés réinstallés, qui était alors de 11 300 personnes. Le Canada ne dispose pas d’une solution de rechange sûre et abordable à l’accès direct dans le cas des demandeurs qui se trouvent dans leur propre pays.

3. Faute d’organisation de recommandation pouvant collaborer avec les demandeurs éventuels, des personnes vulnérables ne peuvent avoir accès au formulaire de demande ou à la mission dans certains pays sources. Certaines n’ont pas accès aux services postaux usuels non plus qu’au téléphone ou à Internet. Elles peuvent également ne pas avoir les compétences nécessaires pour lire et remplir un formulaire de demande en anglais ou en français ou n’être pas en mesure de se rendre d’elles-mêmes dans un bureau des visas. Il arrive même que des demandeurs éventuels ne présentent pas de demande tout simplement parce qu’ils ne savent pas qu’ils pourraient se prévaloir du programme de réinstallation canadien.

Ces problèmes témoignent du fait que le programme de réinstallation canadien s’avère le plus efficace lorsque le Ministère collabore avec des partenaires comme le HCR, d’autres pays de réinstallation et des répondants du secteur privé. En abrogeant la catégorie de personnes de pays source, on rationalisera le programme de réinstallation de sorte que les efforts soient plutôt consacrés aux partenariats qui pourront offrir une certaine protection aux personnes qui en ont le plus besoin, en respectant les ressources prédéterminées qui ont été prévues pour le programme de réinstallation canadien. Comme le nombre de personnes à réinstaller est défini de manière précise dans le plan d’immigration annuel de CIC, les ressources prévues pour les programmes des réfugiés pris en charge par le gouvernement (RPG) et des réfugiés parrainés par le secteur privé (RPSP) demeureront inchangées.

Objectifs

CIC poursuit deux objectifs par l’abrogation de la catégorie de personnes de pays source :

(1) Gestion responsable : Compte tenu de la responsabilité qui incombe au gouvernement fédéral de surveiller et d’évaluer constamment l’efficacité de ses politiques et programmes, le Règlement fait l’objet d’examens périodiques visant à confirmer qu’il atteint ses objectifs. L’abrogation permettrait à CIC de gérer le nombre de demandes reçues en éliminant la nécessité d’offrir un accès direct dans les pays sources désignés, en plus de faciliter au Ministère la tâche d’affecter des ressources suffisantes pour le traitement des demandes de réinstallation.

(2) Collaboration avec les partenaires : Le gouvernement ferait porter les efforts du programme de réinstallation sur les situations prioritaires visant des réfugiés dans lesquelles le Canada pourrait unir ses forces à celles de partenaires comme le HCR, des répondants du secteur privé et d’autres pays de réinstallation. À titre de mesure discrétionnaire, le ministre peut également décider d’offrir aux personnes vulnérables qui ne répondent aux critères d’aucune des catégories de réfugiés la possibilité d’être admis au Canada en invoquant les paragraphes 25(1), 25.1(1) ou 25.2(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.

Description

Les modifications supprimeraient la catégorie de personnes de pays source en abrogeant les articles 148 et 149 ainsi que l’annexe 2 du Règlement et toute autre référence à cette catégorie figurant au Règlement.

Justification

La catégorie de personnes de pays source devait, à l’origine, constituer un outil souple pour les interventions humanitaires, susceptible de s’adapter à une multitude de populations et de situations. Cependant, cette catégorie ne s’est avérée efficace que dans certaines conditions, dans des pays en particulier. Tant le nombre de demandes présentées que les taux d’acceptation à cette catégorie ont varié considérablement en fonction du pays et de l’année visée. À titre d’exemple, pendant la période où la Croatie faisait partie de la liste des pays désignés, le Canada y a reçu plus de 2 100 demandes, tandis qu’il n’en a reçu aucune au Cambodge et au Libéria lorsqu’ils faisaient partie de la liste. Par ailleurs, moins de 100 demandes ont été présentées tant en Sierra Leone qu’au Soudan, et moins de 375 demandes respectivement en République démocratique du Congo, au Salvador et au Guatemala.

Dans la plupart des pays, comme le nombre de demandes reçues annuellement est si peu élevé, les taux d’acceptation varient considérablement d’une année à l’autre. Dans certains pays, une simple acceptation, voire un refus, peut se traduire par un taux d’acceptation de 100 % ou nul. En Colombie et en Bosnie-Herzégovine, les deux seuls pays où plusieurs milliers de demandes sont/étaient présentées tous les ans, les taux d’acceptation moyens sont faibles : 13 % et 23 % respectivement. Certaines années, les taux d’acceptation sont descendus jusqu’à 4 % dans chacun des deux pays.

Si l’on tient compte à la fois du faible taux d’approbation et du nombre limité de demandes, on pourrait conclure que cette catégorie ne s’est montrée ni très efficace ni très efficiente. Sans l’aide d’une organisation de recommandation, seul un très faible nombre de personnes peuvent présenter une demande dans la plupart des pays tandis que dans d’autres, une telle multitude de personnes inadmissibles sont en mesure de présenter une demande que le nombre de demandes et de manifestations d’intérêt impose un fardeau au plan administratif, et a des répercussions négatives sur d’autres aspects du traitement des visas. Ces problèmes, qui sont de nature structurelle, témoignent du fait qu’il pourrait ne pas être possible d’établir une catégorie réglementaire efficiente et souple pour les réfugiés qui se trouvent dans leur propre pays. Ainsi, le gouvernement propose d’abroger cette catégorie de sorte que les ressources puissent être consacrées aux populations pour lesquelles le Canada peut travailler en collaboration avec des partenaires comme le HCR, des répondants du secteur privé et d’autres pays de réinstallation.

Les consultations avec le HCR laissent entrevoir que l’abrogation de cette catégorie pourrait profiter à l’organisation et aux personnes ayant besoin de mesures de protection humanitaire en offrant un plus grand nombre de places de réinstallation pour les réfugiés recommandés par le HCR. L’amélioration de l’affectation des ressources et de la planification à CIC pourrait également affermir les prévisions concernant le nombre de recommandations du HCR requises pour respecter les niveaux établis dans le Rapport annuel au Parlement sur l’immigration. Cette mesure permettrait de conférer au rôle du HCR à titre d’organisation de recommandation un meilleur niveau de prévisibilité, en plus de permettre à CIC et au HCR de mieux collaborer afin de respecter les niveaux de réinstallation majorés que prévoit la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés.

Avantages et coûts

Du fait que les niveaux de réinstallation sont établis dans le plan d’immigration annuel de CIC, les ressources consacrées aux programmes des réfugiés pris en charge par le gouvernement (RPG) et des réfugiés parrainés par le secteur privé (RPSP) demeureront inchangées. Les fonds affectés à la catégorie de personnes de pays source proviennent du financement prévu pour le programme des réfugiés dans le Budget principal des dépenses; le programme des réfugiés conserverait ces fonds à la suite de l’abrogation.

Comme les coûts administratifs entraînés par la délivrance d’un visa au titre de la catégorie de personnes de pays source sont légèrement supérieurs à ceux qui sont associés à la délivrance d’un visa au titre des catégories des réfugiés au sens de la Convention et des personnes de pays d’accueil, on estime que les changements proposés permettraient des économies annuelles de près de 15 600 $, qui seraient absorbées par les bureaux des visas de CIC à l’étranger pour satisfaire des besoins à l’égard d’autres aspects du traitement des visas.

Des pressions supplémentaires pourraient s’exercer sur les répondants du secteur privé et de certaines communautés ethniques au Canada, tout particulièrement au sein des communautés érythréenne et colombienne, afin qu’elles parrainent des réfugiés qui auraient auparavant présenté une demande de réinstallation en vertu du processus de l’accès direct et qui auraient pu être pris en charge par le gouvernement. Le coût de parrainage d’un réfugié est d’environ 11 800 $. Ces communautés pourraient également être incitées à parrainer des parents vivant à l’étranger par le truchement de la catégorie du regroupement familial.

Consultation

Le Ministère a consulté, tant en personne que par écrit, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), le Conseil canadien pour les réfugiés (CCR), la province de Québec ainsi que le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI).

En janvier 2011, le HCR a indiqué qu’il pouvait recommander un nombre suffisant de demandeurs pour combler toutes les places de réinstallation qui deviendraient disponibles dans l’éventualité où la catégorie de personnes de pays source serait abrogée. L’abrogation proposée de cette catégorie et le transfert des places de réinstallation aux réfugiés recommandés par le HCR cadreraient avec le souhait de cet organisme de voir augmenter le nombre de places de réinstallation pour les réfugiés au sens de la Convention.

Dans le passé, la province de Québec a reçu, de Colombie, un grand nombre de réfugiés de la catégorie de personnes de pays source. Depuis 2009, la province a entrepris d’adapter ses programmes d’établissement et d’intégration afin de subvenir aux besoins de réfugiés d’autres pays. La province a convenu de collaborer avec CIC afin de désigner d’autres groupes de réfugiés qui pourraient également être réinstallés au Québec. Des discussions complémentaires qui se sont tenues en janvier 2011 ont permis de confirmer cette position.

En 2009 et 2010, le CCR a été consulté sur les modifications possibles à la catégorie de personnes de pays source. Dans le contexte d’amélioration et de réaménagement du programme, le CCR a indiqué qu’il croit que la catégorie de personnes de pays source ne profite pas à ceux qui en ont le plus besoin. Il a suggéré d’étendre le programme à une échelle mondiale, tout en réduisant les critères d’admissibilité afin de limiter le nombre de demandes présentées. Il a exprimé son inquiétude concernant l’impact que l’abrogation de la catégorie pourrait avoir sur les Colombiens qui ont besoin de protection.

Le MAECI n’a relevé aucune incidence importante du changement réglementaire proposé sur la politique étrangère.

Prépublication

Après la prépublication de ces modifications dans la Partie Ⅰ de la Gazette du Canada le 19 mars 2011, des commentaires ont été reçus de diverses sources, à savoir : le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), le Conseil canadien pour les réfugiés (CCR), le gouvernement de l’Ontario, l’Association du Barreau canadien, le Barreau du Québec, les représentants des signataires d’entente de parrainage auprès du Comité mixte (ONG-gouvernement) sur le PRSP, le Mennonite Central Committee of Canada, le Refugee and Immigrant Advisory Council, le Christie Refugee Welcome Centre ainsi que deux simples citoyens.

Les auteurs des commentaires ont surtout préconisé de modifier la catégorie, pour en pallier les actuels manques d’efficacité, plutôt que de l’abroger. Certains ont indiqué que cet objectif pourrait être atteint en n’acceptant que les demandes recommandées par des répondants du secteur privé et des organismes de recommandation. D’autres ont suggéré d’ouvrir la catégorie à l’échelle mondiale plutôt que de s’en tenir à une liste restreinte. Il a également été suggéré de modifier les critères afin de limiter l’admissibilité aux seuls défenseurs des droits de la personne et aux personnes résidant légalement depuis plus de 12 mois dans un pays source. D’autres se sont dits d’avis que les demandes relevant de cette catégorie devraient être traitées de façon urgente, soit en quelques jours ou en quelques semaines. Certains ont fait observer que la modification réglementaire visant à abroger la catégorie semblait neutraliser certaines mesures récemment prises par le gouvernement canadien pour contrer le passage de clandestins. D’autres ont enfin demandé que, advenant l’abrogation de la catégorie, d’autres dispositions soient prises à l’intention des personnes qui auraient autrement été admissibles à la catégorie. La réponse de CIC aux commentaires des intervenants figure ci-après.

Il faudrait réformer la catégorie plutôt que l’abroger.

Beaucoup d’intervenants ont suggéré de réformer la catégorie plutôt que de l’abroger. Leurs suggestions de réforme ont été évaluées et jugées irréalisables. CIC avait bien étudié un certain nombre d’options pour réformer la catégorie. Il n’en a proposé l’abrogation qu’après être arrivé à la conclusion qu’aucune des réformes possibles ne permettrait de remédier aux difficultés cernées lors de l’examen de la catégorie.

Étendre la catégorie à l’échelle mondiale.

Le nombre de demandes reçues par le programme de réinstallation est largement supérieur à celui des places disponibles. Si la catégorie de personnes de pays source s’étendait à l’échelle de la planète et que les ressortissants de tous les pays pouvaient présenter une demande, le nombre de demandes reçues dépasserait de beaucoup les ressources disponibles pour en assurer le traitement. Cette situation compromettrait la capacité du Canada d’offrir ses places de réinstallation aux réfugiés au sens de la Convention recommandés par le HCR, qui ont été contraints de fuir leur pays d’origine pour échapper à la persécution.

Une catégorie universelle ou mondiale obligerait par ailleurs le Canada à étudier les demandes de personnes opprimées par un régime leur interdisant de se réinstaller sur son territoire. Dans certains pays, tout effort fait pour réinstaller des ressortissants pourrait nuire à la réinstallation des réfugiés au sens de la Convention, car le Canada ne peut exécuter le programme de réinstallation sans la collaboration des gouvernements d’accueil. Les gouvernements étrangers pourraient ainsi interdire l’entrée de leur territoire aux agents des visas du Canada. Ils pourraient leur refuser l’accès aux demandeurs ou encore refuser de délivrer un permis de sortie aux demandeurs à qui un visa a été délivré. CIC est sensible aux préoccupations des intervenants qui souhaitent que la catégorie de personnes de pays source puisse s’appliquer partout, mais il ne pourrait adopter cette mesure sans compromettre d’autres éléments du programme de réinstallation.

Il a également été suggéré, advenant que la catégorie s’applique à l’échelle mondiale, d’en restreindre l’admissibilité aux ressortissants de pays dont les citoyens sont tenus d’obtenir un visa, ce qui permettrait éventuellement de réduire le nombre de demandes présentées par des personnes non admissibles. Toutefois, comme CIC ne reçoit pas beaucoup de demandes de réinstallation de la part de personnes vivant dans des pays bénéficiant d’une dispense de visa, il est peu probable que cette mesure contribuerait à limiter suffisamment le nombre des demandes pour que la mise en place d’une catégorie universelle ou mondiale soit une option réalisable. L’établissement d’une telle catégorie continuerait de mettre en péril d’autres éléments du programme de réinstallation pour les raisons susmentionnées.

La liste des pays désignés aux fins de la suspension temporaire des mesures de renvoi, aux termes de l’article 230 du Règlement, pourrait servir à déterminer d’éventuels pays sources.

Dans la plupart des pays désignés aux fins de la suspension temporaire des mesures de renvoi, CIC ne peut exécuter le programme d’établissement pour des raisons de sécurité ou parce que le gouvernement d’accueil n’accepterait pas de collaborer avec le Canada en autorisant la réinstallation de ses ressortissants. Cette recommandation va également à l’encontre de l’avis formulé par tous les autres intervenants, qui recommandent d’éliminer la liste des pays désignés en adoptant plutôt une catégorie mondiale ou universelle.

Les demandeurs devraient être tenus de présenter une demande au bureau des visas responsable de leur pays de nationalité ou de résidence habituelle sauf s’ils possèdent à leur arrivée un statut légal depuis 12 mois ou plus.

L’article 150 du règlement actuel oblige les demandeurs à présenter une demande au bureau des visas dont relève leur région de résidence. Dans le cas de la catégorie de personnes de pays source, les demandeurs doivent résider dans leur pays de nationalité ou de résidence habituelle et présenter une demande au bureau des visas dont relève ce pays.

Il faudrait restreindre l’admissibilité à la catégorie de façon à mettre l’accent sur les défenseurs des droits de la personne qui sont menacés.

La défense et la promotion des droits de la personne à l’étranger sont des composantes fondamentales de la politique étrangère du Canada. Un volet important de la promotion des droits de la personne à l’étranger consiste à veiller à ce que les partisans locaux des droits de la personne, y compris les défenseurs de ces droits, puissent accomplir leurs tâches en toute sécurité dans leur propre pays. Or faire de la réinstallation des défenseurs des droits de la personne un objectif déterminant du programme est de peu d’utilité pour favoriser l’atteinte de cet objectif. De plus, étant donné la nature souvent très médiatisée des cas de ce type, il est plus prudent pour CIC de recourir à des mécanismes discrets créés pour la circonstance, en exerçant par exemple les pouvoirs conférés par les paragraphes 25(1) et 25.1(1) pour faire sortir de leur pays les défenseurs des droits de la personne dont la vie est menacée par des dangers imminents.

Mieux adapter la catégorie aux demandes de l’Afrique.

CIC propose d’abroger la catégorie de personnes de pays source en partie parce qu’aucun moyen réaliste de l’appliquer à l’Afrique n’a été relevé. Environ 30 % des réfugiés au Canada en 2011 l’auront été par des bureaux des visas d’Afrique, ce qui montre que d’autres catégories donnent de bons résultats lorsque la catégorie de personnes de pays source ne fonctionne pas.

Conserver la catégorie et la limiter aux réfugiés parrainés par le secteur privé.

CIC a étudié la possibilité de conserver la catégorie et d’en limiter l’accès aux réfugiés parrainés par le secteur privé. Il est toutefois arrivé à la conclusion que cette mesure ne permettrait pas de régler efficacement les problèmes relevés. Les répondants interviennent en moyenne dans moins de 7 % des demandes que reçoit CIC pour la catégorie de personnes de pays source. Le programme de parrainage privé de réfugiés fait par ailleurs déjà l’objet d’une forte demande, certains bureaux à l’étranger présentant de longues périodes d’attente et un grand nombre de demandes en attente. Imposer un fardeau supplémentaire au programme en faisant de la catégorie de personnes de pays source une catégorie qui s’appliquerait uniquement au parrainage privé aurait pour effet de soumettre à des pressions inutiles un programme qui doit déjà composer avec un fardeau excessif. Le gouvernement travaille déjà en partenariat avec des répondants du secteur privé qui parrainent des membres de la catégorie des réfugiés au sens de la Convention outre-frontières ainsi que de la catégorie de personnes de pays d’accueil. Il est prévu que le nombre de réfugiés parrainés par le secteur privé augmentera de 2 000 par année d’ici 2013, afin de tenir compte de la collaboration accrue du gouvernement avec les répondants.

Traiter la catégorie de façon urgente en réinstallant les demandeurs en quelques jours ou en quelques semaines, plutôt qu’en mois.

Le traitement en urgence est extrêmement exigeant en ressources, et seul un petit nombre de demandes (maximum de 100) peuvent être traitées de cette manière par année. Ce type de traitement est réservé aux demandeurs qui courent un risquent imminent d’être tués, victimes de violence, torturés, agressés sexuellement, emprisonnés de façon arbitraire ou refoulés. Si toutes les demandes présentées au titre de la catégorie de personnes de pays source étaient traitées en urgence, sans égard aux risques courus par les intéressés, CIC ne disposerait pas des ressources nécessaires pour réinstaller le même nombre de personnes qu’à l’heure actuelle.

Faire appel aux organisations de la société civile pour repérer les membres de cette catégorie. Le gouvernement a entretenu à cette fin par le passé des relations fructueuses qu’il devrait rétablir.

Le système de recommandation informel, qui consiste à recourir aux organisations de la société civile, n’est plus utilisé en raison des problèmes de fraude et de sécurité qu’il soulève. Certaines organisations ont en effet reçu des demandes frauduleuses, tandis que des groupes armés exerçant des activités illégales ont tenté d’en infiltrer d’autres. Les membres de ces groupes espéraient éviter d’être poursuivis ou détenus pour les crimes de guerre et autres actes criminels qu’ils avaient commis en bénéficiant du programme de réinstallation auquel ces organisations leur permettaient d’accéder. Dans le cadre du Programme de protection d’urgence, certaines organisations recommandaient des personnes qui n’avaient pas un besoin urgent de protection; elles les recommandaient seulement pour faire avancer ces cas dans la file d’attente. Par ailleurs, certaines organisations avec lesquelles CIC a collaboré afin de repérer des demandeurs appropriés de la catégorie de personnes de pays source ont dû faire face à des menaces en raison de ces activités. Beaucoup d’organisations sont disposées à recommander des cas. CIC n’est toutefois par certain qu’elles puissent y arriver sans compromettre leur sécurité et l’intégrité des programmes de CIC.

Les demandeurs devraient être recommandés par des organisations internationales fiables qui sont en mesure de repérer convenablement les personnes.

Les organisations de recommandation peuvent rapidement devenir la cible de milliers de demandes d’aide. Aucune des organisations internationales recommandées par les intervenants n’est apte à servir, à l’échelle mondiale, d’organisation de recommandation pour les demandeurs de la catégorie de personnes de pays source, sans obtenir au préalable un financement considérable ou sans compromettre sa capacité de remplir son mandat. En ce qui concerne le HCR, son mandat ne lui permet pas de repérer et de recommander à des fins de réinstallation des personnes qui se trouvent dans leur propre pays. Dans les cas où il s’occupe des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays, le HCR ne peut offrir que des types d’aide bien particuliers qui n’englobent pas les recommandations à des fins de réinstallation. Dans certains cas, en recommandant des personnes déplacées pour réinstallation, le HCR pourrait compromettre les relations qu’il entretient avec le gouvernement du pays d’accueil et restreindre sa capacité d’avoir physiquement accès aux personnes ayant besoin d’une aide humanitaire.

Le Canada renonce à ses traditions humanitaires.

Le Canada a augmenté le nombre des personnes qu’il protégera en les réinstallant sur son territoire. D’ici 2013, il réinstallera entre 11 200 et 14 500 personnes annuellement, soit 1 réfugié sur 9 réinstallés dans le monde. Le Canada continuera de jouer un rôle de premier plan dans la réinstallation des réfugiés. Si la catégorie de personnes de pays source est éliminée, c’est qu’elle est considérée comme un moyen de protection inefficace et inefficient.

La catégorie ne fonctionne pas parce que CIC n’a pas mis à jour la liste des pays sources désignés.

L’étude de la catégorie effectuée en 2009 s’est penchée sur la question de savoir pourquoi la liste des pays n’avait pas été mise à jour. Il a été conclu que les pays dans lesquels CIC peut appliquer cette catégorie sont très rares. Pour qu’un pays puisse être désigné à titre de pays source, ses résidents doivent se trouver dans une situation assimilable à celle de réfugié par suite d’un conflit armé, d’une guerre civile, ou du non-respect des droits fondamentaux de la personne. Le pays doit parallèlement être suffisamment sûr pour que l’agent puisse y travailler ou s’y rendre régulièrement dans le cadre de son travail sans compromettre sa sécurité, celle des demandeurs ni celle du personnel de l’ambassade. Étant donné les conditions inhérentes aux conflits ou aux crises humanitaires, très peu de pays peuvent simultanément remplir ces deux critères. Le programme ne peut de plus s’appliquer efficacement que dans les cas où le gouvernement du pays accepte que des agents canadiens puissent y entrer pour avoir accès aux demandeurs, et que les demandeurs répondant aux critères puissent quitter leur pays. Or cela n’est pas possible dans beaucoup de régions du monde où sévissent des conditions qui inquiètent les Canadiens.

Les personnes exposées à des risques seront contraintes de franchir la frontière et de s’en remettre aux passeurs.

CIC ne dispose d’aucune donnée indiquant que la catégorie de personnes de pays source a empêché les réfugiés de sortir de leur pays ou que son abrogation aura pour effet d’augmenter le nombre de ceux qui en sortiront. En Colombie, au Soudan et en République démocratique du Congo, les réfugiés franchissent les frontières malgré l’existence de cette catégorie. CIC ne dispose pas non plus de données montrant qu’il existe une corrélation entre la catégorie de personnes de pays source et la diminution du nombre de personnes introduites clandestinement.

Les personnes contraintes de fuir leur pays vivent souvent dans des conditions précaires.

Cela est certes vrai, mais on peut aussi faire valoir que les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays peuvent également connaître une situation précaire. CIC propose de procéder à l’abrogation pour s’attaquer aux questions fondamentales de l’efficacité et de l’inefficience de la catégorie de personnes de pays source.

Les personnes exposées à des risques dans leur propre pays n’auront plus la possibilité d’être réinstallées.

L’élimination de la catégorie de personnes de pays source ne signifie pas que les personnes qui se trouvent dans leur propre pays ne se verront plus offrir la possibilité d’immigrer pour des motifs humanitaires. D’autres moyens seront utilisés pour permettre aux personnes qui se trouvent dans une situation assimilable à celle de réfugié d’entrer au Canada au cas par cas. Ces moyens offrent une souplesse accrue qui permettra au Canada de se concentrer davantage sur les demandeurs qui ont un urgent besoin de protection.

CIC recourt déjà régulièrement à ces mécanismes pour faire discrètement sortir de leur propre pays les personnes ayant un urgent besoin de protection du fait qu’elles risquent d’être tuées, d’être victimes de violence, torturées, agressées sexuellement ou emprisonnées de façon arbitraire. Ces personnes sont souvent recommandées au Canada par des gouvernements étrangers qui ne sont pas en mesure de leur fournir une protection ainsi que par des partenaires étrangers jugés fiables qui travaillent de concert avec les Nations Unies. Parmi les personnes recommandées figurent les défenseurs des droits de la personne, les femmes vulnérables, les dirigeants syndicaux, et les personnes gravement persécutées en raison de leur orientation sexuelle, de leur religion ou de leur origine ethnique. Il s’agit de cas exceptionnels que CIC étudie au cas par cas.

Il demeure nécessaire de disposer d’un instrument souple pour les interventions humanitaires.

Étant donné les pouvoirs qu’elles confèrent, les paragraphes 25(1), 25.1(1) et 25.2(1) sont les moyens les plus souples dont nous disposions pour tenir compte des divers motifs pour lesquels des personnes de partout dans le monde peuvent nécessiter une aide humanitaire, entre autres : catastrophes naturelles, crises internationales, ou toute forme particulière de persécution, par exemple celle fondée sur la religion. Le Canada peut recourir à ces outils pour répondre au cas par cas à la situation des personnes et des groupes ayant besoin de protection, et cela où qu’ils se trouvent. CIC peut ainsi tenir compte des besoins particuliers des divers groupes, surtout en ce qui concerne les mécanismes d’aide à l’établissement, qui intéressent tout particulièrement les gouvernements provinciaux.

Les personnes acceptées en vertu de l’article 25 de la Loi ne profitent pas des avantages que la loi et le programme offrent aux réfugiés réinstallés, notamment en ce qui concerne les prêts de transport, les services de réinstallation spécialisés, le soutien du revenu et les dispenses de frais.

Les prêts prévus aux fins du transport, du paiement des frais initiaux ainsi que pour aider à acquitter les frais exigés pour le droit de résidence permanente sont consentis aux personnes admises en vertu des paragraphes 25(1), 25.1(1) ou 25.2(1), ainsi que le prévoit l’alinéa 289a) du Règlement. Les personnes admises en vertu des paragraphes 25(1), 25.1(1) ou 25.2(1) peuvent également obtenir des services spécialisés offerts dans le cadre du Programme d’aide à la réinstallation si elles sont jugées avoir un urgent besoin de protection et qu’elles répondraient à la définition de réfugié au sens de la Convention si elles n’étaient pas incapables de quitter leur pays d’origine. Même si les personnes admises aux termes des paragraphes 25.1(1) ou 25.2(1) ne sont pas automatiquement dispensées du paiement des frais, elles peuvent être dispensées de payer les frais exigés pour le traitement de leur demande lorsque les circonstances le justifient. Dans certains cas, le gouvernement peut également les soustraire à l’obligation de payer les frais exigés pour le droit de résidence permanente.

Les Colombiens ont toujours besoin de protection.

Le Canada continue d’accorder une protection aux Colombiens : il réinstalle un plus grand nombre des réfugiés colombiens repérés par le HCR en Équateur, surtout des enfants et des femmes vulnérables.

Des dispositions devraient être prises pour que les personnes ayant présenté une demande avant l’abrogation de la catégorie soient toujours admissibles à la réinstallation après l’entrée en vigueur de cette modification.

Les personnes ayant déposé une demande avant l’abrogation de la catégorie peuvent présenter une demande pour des motifs d’ordre humanitaire en vertu de l’article 25.1 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. CIC étudiera ces demandes au cas par cas.

Mise en œuvre, application et normes de service

Les mesures administratives suivantes s’appliqueront de façon transitoire aux demandes qu’aura déjà reçues le Ministère lors de l’entrée en vigueur des mesures abrogeant les dispositions réglementaires :

— Les demandes ayant reçu une approbation de principe au moment de l’abrogation seront traitées selon les normes applicables à la catégorie de personnes de pays source. Un visa sera délivré aux demandeurs respectant tous les critères pertinents.

— Les demandes n’ayant pas reçu d’approbation de principe seront évaluées selon les critères des autres catégories prévues pour la réinstallation de réfugiés. Un visa sera délivré aux demandeurs qui respectent tous les critères pertinents.

Les demandeurs dont les démarches s’avéreront infructueuses et qui estimeront avoir besoin de mesures de protection internationale seraient invités à communiquer avec le HCR.

Un avis sera affiché sur le site Web de CIC afin d’informer les demandeurs éventuels du fait que cette catégorie a été abrogée.

Personne-ressource

Debra Pressé
Directrice
Réinstallation des réfugiés
Direction générale des affaires des réfugiés
Citoyenneté et Immigration Canada
365, avenue Laurier Ouest
Ottawa (Ontario)
K1A 1L1
Téléphone : 613-957-5833
Télécopieur : 613-957-5836
Courriel : Debra.Presse@cic.gc.ca

Référence a
L.C. 2001, ch. 27

Référence 1
DORS/2002-227