Vol. 149, no 10 — Le 20 mai 2015

Enregistrement

DORS/2015-98 Le 1er mai 2015

LOI SUR LA RESPONSABILITÉ EN MATIÈRE MARITIME

Règlement modifiant l’annexe 1 de la Loi sur la responsabilité en matière maritime

C.P. 2015-471 Le 30 avril 2015

Sur recommandation de la ministre des Transports et en vertu du paragraphe 31(1) (voir référence a) de la Loi sur la responsabilité en matière maritime (voir référence b), Son Excellence le Gouverneur général en conseil prend le Règlement modifiant l’annexe 1 de la Loi sur la responsabilité en matière maritime, ci-après.

RÈGLEMENT MODIFIANT L’ANNEXE 1 DE LA LOI SUR LA RESPONSABILITÉ EN MATIÈRE MARITIME

MODIFICATION

1. Le paragraphe 1 de l’article 6 de l’annexe 1 de la Loi sur la responsabilité en matière maritime (voir référence 1) est remplacé par ce qui suit :

1. Les limites de la responsabilité à l’égard des créances autres que celles mentionnées à l’article 7, nées d’un même événement, sont fixées comme suit :

ENTRÉE EN VIGUEUR

2. Le présent règlement entre en vigueur le 8 juin 2015, ou, si elle est postérieure, à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

Le Canada a ratifié la Convention sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes de 1976 (LLMC), modifiée par le Protocole de 1996, de l’Organisation maritime internationale (OMI) (voir référence 2). Ce traité international donne le droit aux propriétaires de navires et à leurs assureurs de limiter leur responsabilité concernant diverses créances maritimes. Les limites générales de la LLMC sont restées inchangées depuis l’ouverture du Protocole à la signature le 1er octobre 1996. L’article 8 du Protocole prévoit une « modification tacite » des limites de responsabilité, ces dernières pouvant être modifiées sans avoir à rouvrir la Convention ou à renégocier un nouveau protocole.  

L’inflation a miné la valeur du niveau maximum de responsabilité du propriétaire depuis 1996 de plus de 50 % en dollars réels. Cela peut affecter le recouvrement des pertes subies par le demandeur, surtout dans les cas concernant plusieurs créances ou une pollution considérable. Le Comité juridique de l’OMI a donc adopté une résolution en vertu de l’article 8 afin d’augmenter les limites générales de 51 %. Les limites modifiées de responsabilité entreront en vigueur le 8 juin 2015.

Contexte

La Loi sur la responsabilité en matière maritime de 2001 (la Loi) est une loi complète qui traite de la responsabilité des exploitants maritimes en ce qui concerne les passagers et les autres tierces parties, le fret, la pollution et les dommages matériels. La partie 3 de la Loi donne effet à la LLMC. L’article 6 de la Convention, qui est incorporé à la Loi dans l’annexe 1, limite la responsabilité des exploitants quant à deux catégories de créances : (1) les créances en cas de décès ou de lésions corporelles; (2) les créances en cas de dommages matériels, notamment à d’autres navires, à des terminaux et au fret, en excluant les dommages qui sont assujettis à d’autres conventions (par exemple la pollution liée aux déversements provenant de pétroliers).

Le principe de la limite de la responsabilité des exploitants de navires en tant que moyen d’attirer le capital de risque pour l’industrie maritime précède, depuis plusieurs siècles (voir référence 3), la pratique commerciale actuelle consistant à incorporer une compagnie qui peut limiter la somme du capital de ses actionnaires. Le principe reconnaissait l’incapacité des propriétaires de navires de contrôler les actions du capitaine et de l’équipage du navire pouvant se trouver à une grande distance. Initialement, les conventions internationales sur le sujet (1924 et 1957) permettaient aux exploitants de navires de limiter leur responsabilité, et ce, si la responsabilité concernant la perte était due à l’action ou à l’omission du capitaine ou de l’équipage sans impliquer le propriétaire du navire, ses cadres basés à terre ou son personnel de gestion.

La première convention internationale à ce sujet en 1924 (voir référence 4) a établi le montant maximal sur la base de la valeur de récupération du navire après un accident, ce qui a donné lieu à des limites variables — tout en protégeant les intérêts des propriétaires de navires et de leurs assureurs — qui créaient souvent des difficultés financières pour les demandeurs (par exemple les passagers, les propriétaires de biens à bord, les autres bâtiments endommagés après la collision, les propriétaires de quais ou d’autres biens endommagés par un navire). La convention internationale subséquente en 1957 (voir référence 5) a été la première à établir des limites fixes en se basant sur le tonnage du navire, même si les limites demeuraient plutôt faibles et la limite continuait de s’appliquer aux actions ou aux omissions du capitaine et de l’équipage sans que le propriétaire du navire soit informé ou impliqué.

La LLMC de 1976 a poursuivi la pratique consistant à fixer les limites en se basant sur le tonnage du navire par le biais d’une hausse importante (300 %) des limites afin de réduire les difficultés financières des demandeurs. En contrepartie, le droit de limiter sa responsabilité a été étendu si la perte était imputable au fait personnel du propriétaire ou des assistants qui engagent ainsi la responsabilité de ce dernier « fait que l’un ou l’autre a commis soit dans l’intention de provoquer une telle perte, soit avec insouciance tout en sachant qu’une telle perte se produirait probablement ». Cette limite de responsabilité presque immuable a permis d’étendre la couverture d’assurance responsabilité du propriétaire à des tierces parties en cas de créance maritime.

Toutefois, des taux relativement élevés d’inflation dans les années 1980 et 1990 ont fait diminuer considérablement la valeur des limites proposées en 1976. Le Protocole de 1996 visant à modifier la LLMC de 1976 a plus que doublé les limites de la responsabilité des propriétaires de navires. Le Protocole proposait également le concept de « modification tacite » quand une proposition visant à augmenter les limites était envisagée, si 50 % des États signataires du Protocole de la LLMC l’appuyaient. En étudiant ces hausses, le Comité juridique de l’OMI tiendra compte de l’expérience liée aux créances maritimes, de l’impact de l’inflation sur la valeur monétaire de ces créances et de l’impact de cette hausse des limites sur la disponibilité de l’assurance. Les nouvelles limites seront donc adoptées si elles sont appuyées par une majorité des deux tiers des États signataires du Protocole de la LLMC.

Une hausse des limites de la LLMC a d’abord été proposée par l’Australie à la suite de l’accident du « Pacific Adventurer » au Queensland, qui a causé des dommages dépassant les limites de la LLMC de 1996 en raison d’un déversement d’hydrocarbures de soute provenant d’un gros pétrolier (c’est-à-dire carburant du navire). L’Australie a proposé une hausse de 127 % ou le maximum autorisé dans le cadre de la procédure de modification tacite. La hausse de 51 % a été adoptée par le Comité juridique de l’OMI lors de sa 99e séance en avril 2012, en se basant principalement sur l’expérience liée aux créances maritimes qui ont été signalées par les clubs de protection et d’indemnisation, lesquels souscrivent l’assurance responsabilité pour 90 % de la flotte hauturière mondiale.

Objectifs

Le Règlement modifiant l’annexe 1 de la Loi sur la responsabilité en matière maritime (le Règlement) vise les objectifs suivants :

Description

Le Règlement augmente les limites de responsabilité qui figurent à l’article 6 de l’annexe 1 de la Loi de 51 %. Ces limites sont exprimées en unités de compte qui sont des droits de tirage spéciaux (DTS) du Fonds monétaire international (voir référence 6). Au cours des 10 dernières années, un DTS est passé de 1,45 $ à 2,02 $ en dollars canadiens, avec une valeur moyenne de 1,67 $. Les limites se basent sur la taille du bâtiment, les montants variant en fonction des bâtiments inclus dans les différentes fourchettes. Les taux actuels et modifiés — lesquels sont fixes pour les bâtiments de moins de 2 000 tonnes de jauge brute et augmentent par tonne par la suite — sont indiqués dans le tableau suivant.

  Décès ou lésions corporelles Autres créances (par exemple dommages matériels)

Fourchette

Taux actuel

Taux modifié

Taux actuel

Taux modifié
De 0 à 2 000 tonnes 2 000 000 DTS 3 020 000 DTS 1 000 000 DTS 1 510 000 DTS
De 2 001 à 30 000 tonnes 800 DTS/tonne 1 208 DTS/tonne 400 DTS/tonne 604 DTS/tonne
De 30 001 à 70 000 tonnes 600 DTS/tonne 906 DTS/tonne 300 DTS/tonne 453 DTS/tonne
Plus de 70 000 tonnes 400 DTS/tonne 604 DTS/tonne 200 DTS/tonne 302 DTS/tonne

Les tableaux suivants fournissent un exemple de calculs des limites de responsabilité pour un navire de 40 000 tonnes de jauge brute dans les limites actuelles et modifiées, en se basant sur un taux de change moyen de 10 ans (1 DTS = 1,67 $) :

Exemple des limites pour les lésions corporelles pour un navire de 40 000 tonnes

    Actuel Modifié

Fourchette

Tonnes

Taux

DTS

Taux

DTS
De 0 à 2 000 t 2 000 Fixe 2 000 000 Fixe 3 020 000
De 2 001 à 30 000 t 28 000 800 22 400 000 1 208 33 824 000
De 30 001 à 70 000 t 10 000 600 6 000 000 906 9 060 000
Plus de 70 001 t 0 400 0 604 0
TOTAL en DTS     30 400 000   45 904 000
TOTAL en dollars canadiens     50 768 000 $   76 659 680 $

Exemple de limites pour d’autres créances pour un navire de 40 000 tonnes

    Actuel Modifié

Fourchette

Tonnes

Taux

DTS

Taux

DTS
De 0 à 2 000 t 2 000 Fixe 1 000 000 Fixe 1 510 000
De 2 001 à 30 000 t 28 000 400 11 200 000 604 16 912 000
De 30 001 à 70 000 t 10 000 300 3 000 000 453 4 530 000
Plus de 70 001 t 0 200 0 302 0
TOTAL en DTS     15 200 000   22 952 000
TOTAL en dollars canadiens     25 384 000 $   38 329 840 $

Après la mise en œuvre des nouvelles limites, les limites de la responsabilité d’un propriétaire de navire de 40 000 tonnes de jauge brute, pour l’ensemble des créances liées aux lésions corporelles ou aux décès découlant d’un accident, passeraient de 50,8 millions de dollars à 76,7 millions de dollars, et pour toutes les autres créances, de 25,4 millions de dollars à 38,3 millions de dollars, si l’on se base sur un taux de change moyen de 10 ans.

La hausse des limites s’applique seulement aux navires de 300 tonnes de jauge brute et plus. Le seuil des navires de moins de 300 tonnes de jauge brute reste assujetti aux limites de responsabilité actuelles indiquées aux articles 28 et 29 de la Loi.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas à la présente proposition, étant donné qu’aucun changement n’est apporté aux coûts administratifs pour les entreprises. Le Règlement modifie la loi actuelle et ne contient aucune nouvelle exigence réglementaire.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas à cette modification, étant donné qu’elle n’impose pas de coûts importants aux petites entreprises. Les limites de responsabilité pour les navires de moins de 300 tonnes de jauge brute — que les petites entreprises sont plus susceptibles de détenir — restent inchangées. La plupart des propriétaires de navires de 300 tonnes de jauge brute et plus conserveront probablement un niveau d’assurance suffisant pour couvrir leur responsabilité aux niveaux prescrits par la LLMC. La hausse des limites de responsabilité n’aura pas d’effet immédiat sur les coûts de l’assurance, mais elle sera reflétée dans les taux d’assurance à long terme, en cas de hausse importante des créances dépassant les limites actuelles, ce qui n’est pas prévu.

Consultation

Les intervenants canadiens ont exprimé leurs points de vue à Transports Canada quand les modifications étaient débattues au Comité juridique de l’OMI. Deux opinions divergentes ont été manifestées lors de ces négociations : proposer une hausse de 45 % ou une hausse de 127 %. Les associations représentant les secteurs maritimes nationaux et internationaux du Canada ont appuyé le niveau inférieur qui est établi sur la base des taux d’inflation mondiaux et l’expérience liée aux créances maritimes dans les limites actuelles. La hausse de 51 % représente le niveau inférieur ajusté à l’inflation qui est survenue lors des négociations.

Justification

Le Règlement modifie les limites de responsabilité pour les créances maritimes conformément à la résolution qui a été adoptée par l’OMI, ce qui permettra au Canada de respecter ses obligations en vertu de la LLMC.

La responsabilité maximale des propriétaires de navires devient une préoccupation, surtout quand le nombre de demandeurs ou de dommages est élevé lors d’un incident, par exemple quand il s’agit d’un déversement causé par un gros pétrolier. La limite de responsabilité des propriétaires de navires s’applique à la somme des créances pour un seul incident. Quand la somme totale de ces créances dépasse la limite maximale de responsabilité, les montants payés pour les créances vérifiables sont répartis conformément à leur part de la somme des créances. Cela signifie que certains demandeurs peuvent subir des pertes importantes qui seront partiellement indemnisées. La hausse des limites de responsabilité ne garantira pas nécessairement que toutes les créances seront satisfaites complètement, mais cela aidera à restaurer le niveau d’indemnisation — que les demandeurs pourraient espérer en ce qui concerne leurs pertes — aux niveaux attendus, au moment où le Protocole de la LLMC a été ouvert aux fins de signature en octobre 1996, ce qui aidera à protéger les intérêts financiers des Canadiens.

La hausse des limites de la LLMC influencera les autres éléments du cadre de responsabilité maritime de la Loi, surtout les éléments suivants :

La hausse des limites fixées par la LLMC pourrait avoir un impact positif sur la Caisse d’indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires (CIDPHN), un fonds canadien, quand un déversement d’hydrocarbures provient d’un navire connu autre qu’un pétrolier. Les limites les plus élevées pourraient permettre au CIDPHN de couvrir une plus grande partie des coûts liés aux mesures d’élimination des hydrocarbures de soute dans les rares cas où les limites de ce type d’accidents excèdent les limites actuelles fixées par la LLMC.

Néanmoins, les coûts pour les propriétaires de navires ne devraient pas être considérables. Les propriétaires de navires sont généralement assurés jusqu’aux limites de leur responsabilité établie par la LLMC au moyen d’associations d’assurance mutuelle connues sous le nom de clubs de protection et d’indemnisations (P et I). Ces clubs recueillent les primes pour maintenir les réserves et acheter la réassurance en se basant sur les antécédents en matière de créances. Le coût de la prime supplémentaire pour les propriétaires de navires visant à fournir la couverture pour la hausse des limites de la responsabilité dépendra des créances qu’auront eu à traiter les assureurs.

Les clubs de protection et d’indemnisation ont indiqué que les hausses proposées ne devraient pas avoir d’effet immédiat sur les taux d’assurance, lesquels sont influencés par diverses variables, notamment la « gravité et la fréquence des créances en une année, les types de créances, le coût et la capacité de la réassurance sur le marché, ce qui dépendra souvent de facteurs non maritimes, comme les ouragans, les inondations et les tremblements de terre ».

Lors des négociations du Comité juridique de l’OMI, les clubs de protection et d’indemnisation ont transmis un rapport sur la fréquence de ces créances. Ils ont signalé 20 cas entre le 13 mai 2004 — jour où la LLMC de 1996 est entrée en vigueur — et mars 2012, moment où les créances totales dépassaient la limite de responsabilité des propriétaires de navires en vertu de la LLMC. Dans 10 de ces cas, il s’agissait de dommages liés à la pollution par les hydrocarbures de soute, alors que pour le reste des cas, il s’agissait principalement de dommages liés au fret ou à d’autres biens, notamment des câbles électriques sous-marins ou des pipelines. Aucun de ces évènements n’a eu lieu dans les eaux canadiennes. Les données n’incluent pas les créances signalées par d’autres clubs que les clubs de protection et d’indemnisation ni les créances ayant fait l’objet de règlements commerciaux hors cour. Même si les clubs de protection et d’indemnisation refusent de spéculer sur le coût de la prime additionnelle qui pourrait survenir en raison de la hausse des limites, ils ont rassuré le Comité juridique de l’OMI qu’ils avaient la capacité de la couvrir.

Bien qu’il soit impossible d’estimer les coûts et les avantages, il est probable que ce règlement entraîne un avantage net pour le Canada, étant donné que les demandeurs seront principalement canadiens, alors que les intimés seront des propriétaires canadiens et internationaux. Au niveau national, 1 678 navires de 300 tonnes de jauge brute et plus sont immatriculés au Canada et appartiennent à 542 entités, notamment des sociétés, des organismes gouvernementaux et des individus. À l’échelle internationale, 3 619 navires de 300 tonnes de jauge brute immatriculés à l’étranger ont fait 22 387 escales dans des ports canadiens en 2011, selon les données de Statistique Canada (2011 a été la dernière année de cette série de données). Comme le montre le tableau suivant, les navires immatriculés à l’étranger, qui appartiennent en grande partie à des propriétaires non canadiens, sont généralement plus gros que les navires canadiens. Même s’il faut préciser que la majorité des sinistres maritimes — pour lesquels les limites fixées par la LLMC ont été dépassées — sont rares, il est fort probable que ces évènements concerneront des navires plus gros, qui, dans le cas du Canada, battent probablement pavillon étranger.

Répartition des navires battant pavillon canadien ou étranger par tonnes de jauge brute (TJB)

  Navires immatriculés au Canada Navires immatriculés à l’étranger
Fourchette (TJB) Nombre de navires Pourcentage Nombre de navires Pourcentage
De 300 à 2 000 1 271 76 % 81 2 %
De 2 001 à 30 000 397 24 % 1 627 45 %
De 30 001 à 70 000  4 0 % 1 401 39 %
Plus de 70 000 6 0 % 510 14 %
Nombre total de navires 1 678   3 619  

Mise en œuvre, application et normes de service

Le Règlement modifiant les limites de responsabilité, qui figurent à l’article 6 de l’annexe 1 de la Loi, entre en vigueur le 8 juin 2015, à la même date de l’entrée en vigueur des modifications à l’échelle internationale.

La limite de la responsabilité est normalement invoquée par le biais de poursuites judiciaires, surtout à la suite de l’arrêt d’un navire immatriculé au Canada ou à l’étranger, à la demande d’un demandeur, et ce, afin d’assurer le paiement des dommages liés à la créance maritime. La LLMC inclut des dispositions pour la constitution, par le propriétaire du navire ou toute autre partie responsable, d’un fonds jusqu’à concurrence de la limite de responsabilité pouvant être disponible pour le paiement des créances assujetties à la limite de responsabilité. Ce fonds peut servir de garantie pour la mainlevée d’un navire.

Seule la Cour fédérale (appelée Cour d’amirauté pour les besoins de la Loi) a compétence sur la constitution et la répartition d’un fonds de limitation en vertu de la LLMC et peut décider si un navire sera libéré à la suite de la constitution de ce fonds. La hausse de la limite de responsabilité en vertu de la LLMC n’influencera pas les pouvoirs actuels de la Cour d’amirauté relativement à ces créances maritimes.

Personne-ressource

Doug O’Keefe
Chef
Politique maritime internationale
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