Règlement modifiant le Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail (partie XI) : DORS/2021-143

La Gazette du Canada, Partie II, volume 155, numéro 14

Enregistrement
DORS/2021-143 Le 17 juin 2021

CODE CANADIEN DU TRAVAIL

C.P. 2021-585 Le 17 juin 2021

Sur recommandation de la ministre du Travail et en vertu des articles 125référence a, 126référence b et 157référence c du Code canadien du travailréférence d, Son Excellence l'administrateur du gouvernement du Canada en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail (partie XI), ci-après.

Règlement modifiant le Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail (partie XI)

Modification

1 La partie XI du Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travailréférence 1 est remplacée par ce qui suit :

PARTIE XI

Espaces clos

Définitions

11.01 Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente partie.

catégorie d'espaces clos
Ensemble d'au moins deux espaces clos susceptibles, en raison de leurs similarités, de présenter les mêmes risques pour les personnes qui y entrent, qui en sortent ou qui s'y trouvent. (class of confined spaces)
espace clos
Espace qui, à la fois :
  • a) est totalement ou partiellement fermé;
  • b) n'est ni conçu pour être occupé de façon continue par des personnes, ni destiné à l'être;
  • c) a des voies d'accès ou de sortie limitées ou restreintes ou une configuration intérieure qui pourraient compliquer la prestation de premiers soins, les évacuations, les sauvetages ou autres interventions d'urgence. (confined space)
espace clos dangereux
Espace clos qui présente des risques pouvant vraisemblablement être la cause de blessures ou de maladie ou de compromettre la santé des personnes qui y entrent, qui en sortent ou qui s'y trouvent, en raison d'un ou plusieurs des éléments suivants :
  • a) sa conception, sa construction, son emplacement ou son atmosphère;
  • b) les matières ou des substances qu'il contient;
  • c) toute autre condition qui s'y rapporte. (hazardous confined space)
travail à chaud
Tout travail qui exige l'emploi d'une flamme ou qui peut produire une source d'inflammation. (hot work)

Identification des espaces clos

11.02 (1) En consultation avec le comité local ou le représentant, l'employeur est tenu, à la fois :

(2) L'employeur veille à ce que la personne qualifiée lui fournisse une liste des espaces clos, y compris ceux répertoriés comme des espaces clos dangereux.

(3) L'employeur veille à ce qu'il y ait une affiche ou une marque à l'entrée de chaque espace clos indiquant à la fois :

(4) L'employeur tient un registre des espaces clos visés au paragraphe (2) et veille à ce qu'il soit à jour et facilement accessible à toute personne avant qu'elle n'entre dans un tel espace. Il peut soit conserver le registre dans le lieu de travail, soit conserver dans un seul lieu de travail un registre central regroupant les espaces clos de plusieurs lieux de travail.

(5) Lorsqu'il est probable qu'un employé doive entrer dans un espace clos qui a été répertorié comme n'étant pas un espace clos dangereux en vue d'y effectuer un travail pour le compte d'un employeur, ce dernier établit la marche à suivre pour y entrer et en sortir en toute sécurité et met en place des systèmes de contrôle des personnes et d'intervention d'urgence permettant de maintenir la sécurité des employés.

Évaluation des risques

11.03 (1) Lorsqu'il est probable qu'une personne doive entrer dans un espace clos dangereux en vue d'y effectuer un travail pour le compte d'un employeur, l'employeur nomme une ou plusieurs personnes qualifiées aux fins suivantes :

(2) L'employeur veille à ce que la ou les personnes qualifiées consignent, à l'intention de l'employeur, les constatations faites dans le cadre de l'évaluation des risques, dans un rapport signé et daté qui précise ce qui suit :

(3) L'employeur met une copie du rapport à la disposition du comité d'orientation, le cas échéant, et du comité local ou du représentant.

(4) Sous réserve du paragraphe (5), l'employeur veille à ce que l'examen du rapport et de la liste visés respectivement aux paragraphes (2) et 11.02(2) est effectué au moins une fois tous les trois ans par une personne qualifiée. Toutefois, s'il y a des raisons de croire que les conditions à l'intérieur de l'espace clos ont changé depuis la dernière évaluation des risques, en raison de modifications apportées à la structure ou à l'utilisation prévue de l'espace ou à la zone environnante immédiate de l'espace ou en raison de tout renseignement à propos de l'espace concernant un nouveau risque potentiel, l'employeur veille à ce qu'une nouvelle évaluation des risques de l'espace soit faite et soit traitée selon les plus récentes constatations.

(5) Si personne n'est entré dans l'espace clos pendant les trois années précédant le moment où l'évaluation visée au paragraphe (2) doit être effectué et qu'on ne prévoit pas que quelqu'un y entrera, l'évaluation n'est pas nécessaire jusqu'à ce qu'il devienne probable que quelqu'un y entre afin d'y effectuer un travail pour le compte d'un employeur.

Marche à suivre pour les espaces clos

11.04 (1) Après étude du rapport préparé au titre du paragraphe 11.03(2) et en consultation avec le comité d'orientation ou, à défaut, avec le comité local ou le représentant, l'employeur établit, en y précisant la date d'établissement, la marche à suivre à l'intention des personnes qui entrent dans l'espace clos ayant fait l'objet de l'évaluation des risques visée au paragraphe 11.03(1), qui en sortent ou qui s'y trouvent.

(2) La marche à suivre s'applique selon qu'il s'agit d'un espace clos ou d'un espace clos dangereux visés au paragraphe 11.02(2) et tient compte du rapport visé au paragraphe 11.03(2). Elle prévoit :

(3) Lorsqu'un système de permis d'entrée est requis, l'employeur veille à ce que celui-ci précise la durée de validité de chaque permis et prévoit l'obligation de consigner les renseignements suivants :

Vérification avant et pendant l'occupation d'un espace clos dangereux

11.05 (1) L'employeur veille à ce que nul n'ait accès à un espace clos dangereux à moins que l'employeur ait nommé préalablement une personne qualifiée aux fins suivantes :

(2) L'employeur veille à ce que la personne qualifiée s'assure que tout équipement servant à analyser l'atmosphère à l'intérieur de l'espace clos dangereux est utilisé, étalonné et entretenu conformément aux instructions du fabricant.

(3) L'employeur veille à ce que la personne qualifiée consigne, à l'intention de l'employeur, les résultats des vérifications effectuées conformément au paragraphe (1) dans un rapport signé et daté qui précise les méthodes d'essai appliquées, les résultats des essais et de la surveillance continue, l'équipement d'essai utilisé et toute défaillance de l'équipement d'essai, des dispositifs de commande ou mécanismes de contrôle.

(4) L'employeur doit :

Mesures et équipement en cas d'urgence

11.06 (1) Lorsque les conditions dans un espace clos dangereux ou la nature du travail à y effectuer rendent impossible le respect des exigences énoncées au paragraphe 11.05(1) pendant toute la période où une personne s'y trouve, l'employeur, à la fois :

(2) L'employeur veille à ce qu'au moins l'une des personnes visées à l'alinéa (1)f) respecte les exigences suivantes :

(3) L'employeur veille à ce que les mesures d'urgence appropriées visées aux alinéas 11.06(1)a) et b) soient mises à la disposition de toute personne à qui l'accès à un espace clos dangereux est donné et à ce qu'elles soient appliquées.

(4) L'employeur veille à ce que toute personne qui entre dans l'espace clos dangereux visé au paragraphe (1), qui en sort ou qui s'y trouve porte un harnais de sécurité adéquat solidement attaché à un câble de sauvetage qui, à la fois :

Registre des mesures et de l'équipement d'urgence

11.07 (1) Lorsqu'une personne est sur le point d'entrer dans un espace clos dangereux et que les circonstances sont telles qu'il est impossible de respecter les exigences énoncées à l'alinéa 11.05(1)a), l'employeur veille à ce que la personne qualifiée visée à l'alinéa 11.06(1)d) précise, dans un rapport signé et daté qui est destiné à l'employeur :

(2) L'employeur veille à ce que la personne qualifiée fournisse des explications au sujet du rapport visé au paragraphe (1) et des mesures d'urgence qui y sont précisées à tout employé sur le point d'entrer dans l'espace clos dangereux; ce dernier appose sa signature sur un exemplaire daté du rapport, attestant ainsi qu'il l'a lu et que sa teneur lui a été expliquée.

Fourniture et utilisation de l'équipement

11.08 (1) L'employeur fournit :

(2) L'employeur veille à ce que tout employé qui entre dans un espace clos dangereux, qui en sort ou qui s'y trouve respecte la marche à suivre établie au paragraphe 11.04(1) et utilise l'équipement de protection visé aux alinéas 11.03(2)a) et b).

(3) L'employeur veille à ce que :

Fermeture d'un espace clos

11.09 L'employeur veille à ce que nul ne ferme un espace clos à moins qu'une personne qualifiée n'ait vérifié que personne ne s'y trouve.

Travail à chaud

11.1 (1) À moins qu'une personne qualifiée n'ait établi qu'il peut y être exécuté en toute sécurité, l'employeur veille à ce qu'aucun travail à chaud ne puisse être effectué dans un espace clos dangereux qui contient, selon le cas :

(2) Lorsqu'un travail à chaud doit être effectué dans un espace clos dangereux qui contient des matières inflammables ou explosives en concentrations supérieures à celles visées aux alinéas (1)a) ou b) :

(3) Si un travail à chaud risque de produire une substance dangereuse dans l'air d'un espace clos dangereux, l'employeur veille à ce que personne n'y entre ou ne s'y trouve à moins que, selon le cas :

Équipement d'aération

11.11 (1) Lorsqu'un équipement d'aération est utilisé pour maintenir la concentration d'un agent chimique ou d'une combinaison d'agents chimiques dans un espace clos dangereux à un niveau égal ou inférieur à la concentration visée au sous-alinéa 11.05(1)a)(i), ou pour y maintenir le pourcentage d'oxygène dans l'air d'un espace clos dangereux dans les limites prévues au sous-alinéa 11.05(1)a)(iii), l'employeur ne peut donner à quiconque l'accès à l'espace clos dangereux que si les conditions ci-après sont réunies :

(2) En cas de mauvais fonctionnement de l'équipement d'aération, l'employé visé au sous-alinéa (1)a)(ii) en avise immédiatement toute personne qui se trouve dans l'espace clos dangereux.

(3) Si le rapport visé au paragraphe 11.03(2) montre qu'un espace clos dangereux requiert une aération continue, l'employeur doit veiller à ce que l'atmosphère de l'espace clos dangereux fasse l'objet d'une surveillance continue tant que des personnes s'y trouvent.

Instructions et formation

11.12 (1) L'employeur donne à tout employé qui pourrait vraisemblablement entrer dans un espace clos des instructions et une formation sur les points suivants :

(2) L'employeur veille à ce que personne n'entre dans un espace clos à moins d'avoir reçu des instructions sur les points suivants :

(3) L'employeur veille à ce que toutes les personnes à qui l'accès à un espace clos est donné ont reçu des instructions et une formation conformément au paragraphe 11.04(1) et à l'alinéa 11.06(1)a).

Conservation des registres

11.13 L'employeur conserve, à son établissement le plus proche du lieu de travail où se trouve l'espace clos, pendant la période indiquée, les documents ci-après, sur support papier ou électronique et les rend facilement accessibles :

Entrée en vigueur

2 Le présent règlement entre en vigueur le 1er octobre 2021 ou, si elle est postérieure, à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE D'IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

Le Programme du travail d'Emploi et Développement social Canada (EDSC) applique le Code canadien du travail (le Code) et le Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail (RCSST), qui établissent le cadre réglementaire de la santé et de la sécurité au travail dans les milieux de travail relevant de la compétence fédérale. La compétence fédérale englobe environ 8 % de la main-d'œuvre canadienne et comprend les secteurs suivants : banques; télécommunications; radiodiffusion; transport aérien, ferroviaire interprovincial et routier, à l'exclusion des employeurs et des employés itinérants; expédition et services connexes; silos céréaliers; usines de fourrage et de semences; extraction d'uranium; sociétés d'État; administration publique fédérale.

Les employeurs relevant de la compétence fédérale ont l'obligation générale d'assurer la protection de la santé et de la sécurité de chacune des personnes qu'ils emploient pendant qu'elles travaillent. Les employeurs ont des responsabilités particulières à l'égard de chaque lieu de travail qu'ils contrôlent et de chaque activité de travail sous leur autorité. Les employés et les employeurs en milieu de travail sont encouragés à travailler ensemble à l'élaboration de pratiques et de politiques, ainsi qu'à évaluer et à régler les problèmes de santé et de sécurité au travail de manière efficace et en temps opportun. De plus, les employeurs sont tenus de fournir aux employés l'information, l'éducation, la formation et la supervision nécessaires pour assurer leur santé et leur sécurité au travail.

En vertu de la partie II du Code, la partie XI du RCSST prescrit les exigences en matière de santé et de sécurité au travail afin de prévenir les accidents et les blessures pendant le travail dans les espaces clos comme la canalisation d'égouts, les voûtes et les tunnels qu'utilisent les entreprises de télécommunications pour entretenir leur infrastructure; les chaudières, les pipelines et les réservoirs servant au transport ou au stockage de substances dangereuses; les réservoirs, les wagons et les camions-citernes utilisés dans les secteurs du transport ferroviaire et du transport maritime; les soutes. Bien que certains de ces espaces soient facilement reconnus comme des espaces clos, d'autres peuvent ne pas l'être.

Les travailleurs entrent dans des espaces clos pour diverses raisons, notamment l'entretien (par exemple la réparation, l'inspection, le nettoyage et le déblocage) et la fabrication (par exemple la fabrication de matériel de transport), ou pour exécuter d'autres tâches (par exemple l'industrie de la construction). Les risques présents dans les espaces clos comprennent le manque d'oxygène, la présence d'agents asphyxiants, l'exposition aux produits chimiques ou inflammables, une mauvaise visibilité et la présence d'agents biologiques. Les risques professionnels propres aux espaces clos sont souvent élevés en raison du confinement, d'une aération naturelle déficiente, du besoin de travailler de façon confinée et de problèmes d'accès, de sauvetage et de communication.

Les dangers uniques en leur genre et la nature confinée des espaces clos font en sorte que le risque de blessure et de décès est plus élevé par rapport à un lieu de travail ordinaire. En 2018, un décès est survenu dans un espace clos, ce qui renforce la nécessité de mettre à jour les exigences de gestion du travail dans de tels espaces.

En 2014, la partie XI (Espaces clos) a été désignée comme une priorité aux fins d'examen par le Comité consultatif sur la santé et la sécurité au travail (CCSST) du Programme du travail. Ce comité, composé de représentants du Programme du travail et de groupes d'employés et d'employeurs, a procédé à un examen approfondi de la partie XI entre 2014 et 2017. L'examen a permis de cerner trois problèmes, décrits ci-après.

1. Il existe une confusion concernant l'identification de divers espaces clos et les responsabilités des employeurs envers ceux qui y travaillent

Il est essentiel d'identifier correctement les espaces clos en raison des dangers uniques en leur genre qu'ils présentent. Le fait de ne pas désigner correctement un espace de travail comme étant un espace clos peut exposer les travailleurs à des dangers qui ne sont pas évidents, mais qui existent en raison de la nature de l'espace. Cela peut entraîner des blessures graves ou la mort. Le fait de désigner à tort un espace de travail comme étant un espace clos alors qu'il ne l'est pas peut amener les employeurs à mettre en place des contrôles inutiles, ce qui entraîne des inefficacités opérationnelles onéreuses.

2. Certaines dispositions en matière de sécurité sont désuètes et ne correspondent pas aux pratiques et aux normes de l'industrie

La mise à jour des normes et des pratiques exemplaires dans des administrations nationales et internationales a montré que certaines dispositions fédérales en matière de sécurité doivent être modernisées. En 2016, la norme Gestion du travail dans les espaces clos (Z1006-16) du Groupe CSA (anciennement l'Association canadienne de normalisation [CSA]) a été mise à jour et publiée. Cette norme fournit un cadre complet pour l'établissement et le maintien d'un programme efficace de santé et de sécurité pour les employés qui entrent dans des espaces clos et y travaillent. Les mises à jour apportées à la norme sont considérées comme des pratiques exemplaires de l'industrie. Le règlement actuel n'est pas conforme à cette norme.

3. Le texte réglementaire manque de clarté

En raison du manque de clarté du texte réglementaire, la conformité au Règlement pour les employeurs et les employés est plus compliquée à assurer.

Objectif

Les modifications visent à protéger la santé et la sécurité des employés qui travaillent dans des espaces clos en comblant les lacunes de la partie XI du RCSST.

Description

Les modifications réglementaires permettront d'atteindre trois objectifs principaux, décrits ci-après.

1. Atténuer le risque de blessures ou de décès en améliorant les connaissances concernant les espaces clos et l'identification de tels espaces

Le Règlement mettra à jour la définition d'un espace clos, en s'appuyant sur les caractéristiques physiques de l'espace. Ainsi, le terme « espace clos » s'entend d'un espace qui, à la fois :

Les modifications ajouteront également un nouveau sous-type d'espaces clos : les espaces clos dangereux. Les espaces de ce type comportent d'autres risques pour la santé et la sécurité des personnes qui y travaillent. Le terme « espace clos dangereux » s'entend d'un espace clos qui présente des dangers susceptibles de causer des blessures, des maladies ou de compromettre la santé des personnes qui y entrent, en sortent ou s'y trouvent en raison d'un ou de plusieurs des éléments suivants :

Les modifications obligeront également l'employeur à :

2. Moderniser et renforcer les dispositions et les harmoniser avec les pratiques et les normes de l'industrie

Les modifications feront en sorte :

3. Améliorer la clarté pour favoriser la conformité

Les modifications réglementaires apporteront plus de clarté en assurant l'uniformité des renvois aux autres articles du RCSST et l'utilisation correcte de la nouvelle terminologie. Par exemple, les modifications apportées récemment au Règlement sur les comités d'orientation, les comités locaux et les représentants en matière de santé et de sécurité ont fait en sorte que « comité local ou représentant en matière de santé et de sécurité » comprend également « comité d'orientation ». Les modifications changeront le libellé de tous les renvois dans la partie XI, comme suit : « […] le comité d'orientation ou, à défaut, le comité local ou le représentant […] ».

Les modifications réglementaires préciseront également les exigences relatives au rapport d'évaluation des risques produit par la personne qualifiée et l'obligation pour les employeurs de tenir des registres de tous les employés qui reçoivent des instructions et de la formation concernant les espaces clos.

Élaboration de la réglementation

Consultation préliminaire

Entre 2014 et 2017, le Comité consultatif sur la santé et la sécurité au travail (CCSST) a été utilisé pour mobiliser les représentants des employeurs et des employés dans le cadre d'une série de consultations.

Les intervenants ont indiqué que la partie XI du RCSST constituait une priorité pour l'examen de la réglementation. Ils ont soulevé plusieurs problèmes, comme l'harmonisation de la définition d'« espace clos » avec la définition du groupe CSA, le raccourcissement de la période pour l'exécution d'un examen de l'évaluation des dangers et l'augmentation de la teneur requise en oxygène dans les espaces clos. Un groupe de travail a été mis sur pied dans le but d'examiner et de recommander des modifications réglementaires. Ces recommandations ont ensuite été intégrées aux modifications, et le Programme du travail a mis la dernière main à son approche stratégique en se fondant sur les pratiques exemplaires de l'industrie et d'autres administrations, au pays et à l'étranger. Les modifications réglementaires proposées visent principalement à améliorer les normes de santé et de sécurité en s'attaquant aux dangers afin de prévenir les accidents et les blessures dans les espaces clos relevant de la compétence fédérale.

Les discussions avec les intervenants du CCSST ont permis de dégager un consensus parmi ses membres au sujet des modifications proposées au Règlement. Les membres du CCSST comprennent les représentants patronaux et syndicaux suivants : Conseil national des lignes aériennes du Canada, BC Maritime Employers Association, Association des Employeurs des transports et communications de régie fédérale (ETCOF), Postes Canada, Alliance Canadienne du Camionnage, Secrétariat du Conseil du Trésor, Congrès du travail du Canada, Alliance de la Fonction publique du Canada, Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes, Syndicat canadien de la fonction publique, Unifor et International Longshore and Warehouse Union.

Les intervenants ci-après, y compris les membres des groupes d'employeurs et d'employés représentés au CCSST, ont eu l'occasion de formuler des commentaires dans le cadre d'une vaste consultation préliminaire :

Consultations découlant de la publication dans la Partie I de la Gazette du Canada

Les modifications réglementaires proposées ont été préalablement publiées dans la Partie I de la Gazette du Canada le 20 juin 2020, et cette publication a été suivie d'une période de commentaires de 60 jours. Le Programme du travail a reçu les commentaires de sept organisations. Les intervenants ont demandé quelques modifications techniques mineures, mais ils étaient généralement favorables à la proposition.

Le Programme du travail n'a reçu aucun commentaire sur la partie analyse coûts-avantages des consultations découlant de la publication dans la Partie I de la Gazette du Canada.

Les organisations suivantes ont formulé des commentaires sur les modifications réglementaires proposées :

Voici un résumé des principaux commentaires et des réponses du Programme du travail.

A. Précisions

Les intervenants ont demandé des précisions sur la terminologie utilisée dans le Règlement. Des précisions supplémentaires sur les exigences réglementaires seront fournies dans les lignes directrices accompagnant la version finale du Règlement.

B. Marche à suivre pour les espaces clos (article 11.04); Instructions et formation (article 11.12)

Des intervenants ont soulevé des préoccupations au sujet des obligations d'un employeur sous réglementation fédérale envers les entrepreneurs en ce qui concerne la marche à suivre, les instructions et la formation relatives aux espaces clos et en ce qui concerne les problèmes liés à la certification de l'équipement et de l'entretien.

L'employeur sous réglementation fédérale est responsable de toute personne ayant accès à son lieu de travail, y compris les entrepreneurs sous réglementation provinciale, et les entrepreneurs doivent donc être protégés par les mêmes mesures d'urgence que les employés. De plus amples détails sur les obligations d'un employeur envers les entrepreneurs sous réglementation provinciale seront fournis dans les lignes directrices accompagnant les modifications définitives.

C. Fourniture et utilisation de l'équipement [alinéa 11.08(1)a)]

Un intervenant estime que la formation ainsi que les instructions sur l'inspection, l'utilisation et l'entretien de l'équipement devraient être ajoutées aux alinéas 11.08(1)a) et 11.08(1)b).

Aucun changement n'est apporté à la version finale du Règlement parce que la formation sur l'inspection, l'utilisation et l'entretien de l'équipement est déjà requise aux termes de l'article 11.12 et des exigences relatives à l'équipement de protection prévues au paragraphe 12.2(1).

D. Identification et signalisation [paragraphe 11.02(3)]

Un intervenant a proposé d'ajouter sur l'espace clos ou à côté de celui-ci des panneaux sur lesquels il est écrit : (i) « Espace clos » ou « Espace clos – personnel autorisé seulement »; (ii) « Espace clos dangereux » ou « Espace clos dangereux – personnel autorisé seulement – permis d'entrée requis ».

L'ajout de panneaux visant à désigner chaque espace clos en tant qu'espace clos permettrait d'assurer la sécurité de tous dans le lieu de travail et d'éviter les accidents causés par une entrée erronée dans un espace clos. La version finale du Règlement tient compte de cette suggestion au paragraphe 11.02(3).

E. Identification des espaces clos [paragraphe 11.02(1)]

Selon un intervenant, l'évaluation initiale du lieu de travail devrait également être effectuée par une personne compétente capable de reconnaître un espace clos en se fondant sur ses connaissances, sa formation et son expérience. L'intervenant craint que certains espaces clos moins évidents soient involontairement oubliés. Il a mentionné que de nombreux employeurs pourraient retenir les services d'un consultant afin de satisfaire à l'exigence de nommer une personne qualifiée pour déterminer si l'espace clos est un espace clos dangereux, mais cette détermination sera fondée sur ce qui a été identifié dans l'enquête initiale.

Les modifications apportées aux définitions dans la version finale du Règlement visent à rendre l'identification des espaces clos plus claire et plus simple. Cela aidera le comité local à respecter cette exigence. En outre, les employeurs ont la possibilité d'embaucher une personne qualifiée pour mener l'enquête sur le lieu de travail s'ils ont des doutes concernant leur évaluation. Le fait d'obliger les employeurs à embaucher une personne qualifiée pour chaque évaluation du lieu de travail imposerait un fardeau injuste aux employeurs, en particulier lorsqu'ils sont capables d'effectuer l'enquête par l'entremise du comité local. Aucune modification n'a été apportée à cette exigence dans la version finale du Règlement.

F. Registre des mesures et de l'équipement d'urgence [article 11.07 et paragraphe 11.03(2)]

Un intervenant a demandé que les exigences relatives à la tenue d'un registre des espaces clos soient plus précises et comprennent ce qui suit : (i) une description de l'espace (nom, numéro ou autre); (ii) l'emplacement; (iii) si l'espace est un espace clos ou un espace clos dangereux. L'intervenant a également remis en question l'utilisation du terme « registre » au lieu du terme « inventaire ».

Les employeurs devraient avoir une certaine latitude quant à la façon dont ils tiennent leurs dossiers. Toutefois, des renseignements supplémentaires sur les documents relatifs aux espaces clos seront inclus dans les lignes directrices accompagnant les modifications définitives. En outre, la pratique courante dans la réglementation fédérale est d'utiliser le terme « registre » au lieu du terme « inventaire ». Par conséquent, aucun changement n'est apporté au paragraphe 11.03(2) dans les modifications définitives.

G. Évaluation des risques [paragraphe 11.03(3)]

Un intervenant s'est dit préoccupé par le fait que, compte tenu du libellé du paragraphe 11.03(3), il ne serait pas nécessaire de mettre le rapport à la disposition du comité local ou du représentant en matière de santé et de sécurité s'il n'était remis qu'au comité d'orientation.

Le paragraphe 11.03(3) du règlement modifié a été changé pour tenir compte de cette situation. L'obligation de mettre le rapport à la disposition du comité d'orientation et du comité local ou du représentant en matière de santé et de sécurité a été prise en compte.

H. Vérifications préalables à l'entrée dans un espace clos dangereux [paragraphe 11.05(1)]

Les intervenants ont exprimé des préoccupations quant au fait que ce paragraphe implique que les conditions à l'intérieur d'un espace clos dangereux sont statiques et que, si une personne rencontre un danger à l'intérieur de l'espace, il s'y trouvait nécessairement déjà lorsqu'elle y est entrée. Toutefois, il est possible que les conditions dans un espace clos dangereux changent une fois qu'une personne y est entrée. Selon le libellé proposé précédemment, il n'y aurait aucun moyen de savoir si le danger est apparu après que la personne est entrée dans l'espace clos ou s'il était présent au moment de l'entrée. Par conséquent, la version finale du Règlement est modifiée pour exiger une surveillance en temps réel dans l'évaluation prévue au paragraphe 11.05(1).

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Le Règlement ne modifiera pas les milieux de travail qui relèvent de la compétence fédérale et qui sont assujettis aux dispositions du Code relatives au travail. Les bandes et les conseils de bande autochtones sont généralement assujettis au Code, y compris ceux qui ont des traités modernes ou un statut d'autonomie gouvernementale.

Le Code continue de s'appliquer aux domaines relevant de traités modernes, car ce domaine de compétence a été « exclu » des domaines de compétence dans les traités, ce qui signifie qu'il ne s'agit pas d'un domaine de compétence pour lequel un titulaire de traité moderne créerait ses propres lois. Les signataires de traités modernes appliqueraient donc le Code aux activités applicables sur leur territoire.

Choix de l'instrument

Les options envisagées étaient le maintien du statu quo ou la modification des dispositions existantes. D'autres options, comme des lignes directrices en matière de politique ou des codes de pratique volontaires, ne permettraient pas d'appliquer comme il se doit les dispositions en matière de santé et de sécurité afin de protéger les travailleurs contre les dangers présents dans les espaces clos. Les modifications réglementaires établissent des exigences claires auxquelles les employeurs doivent se conformer et auxquelles les inspecteurs en santé et sécurité du Programme du travail peuvent se fier pour assurer cette conformité.

Il existe déjà un cadre réglementaire qui s'applique au travail dans des espaces clos; toutefois, le règlement actuel ne tient pas compte des pratiques exemplaires et des normes mises à jour de l'industrie. La modification des dispositions existantes serait la meilleure option pour assurer l'application de la loi et la protection de la santé et de la sécurité des employés. Aucun de ces facteurs n'a pu être réglé par le statu quo, et une option réglementaire a donc été choisie.

Analyse de la réglementation

1. Atténuer le risque de blessures ou de décès en améliorant les connaissances concernant les espaces clos et l'identification de tels espaces

La partie XI du RCSST prévoit les exigences en matière de santé et de sécurité s'appliquant aux employeurs et aux employés en ce qui concerne les zones de travail qui correspondent à la définition d'« espace clos ». Selon la définition actuelle, un espace clos doit être un espace clos ou partiellement clos, qui n'est ni conçu pour être occupé par des personnes ni destiné à l'être, dont les voies d'accès ou de sortie sont restreintes et qui comporte un danger. Si l'une ou l'autre de ces exigences est mal appliquée, l'espace pourrait ne pas être correctement désigné comme étant un espace clos, ce qui signifie que des contrôles adéquats pourraient ne pas être en place ou que les employeurs pourraient mettre en œuvre des contrôles qui ne sont pas nécessaires. Les modifications changeront la définition d'« espace clos » pour simplifier le processus de désignation et moderniseront les exigences en matière de sécurité, ce qui permettra de tenir compte des pratiques exemplaires actuelles en matière de sécurité en milieu de travail.

Une définition succincte des espaces clos dangereux permettra aux employeurs de mettre en œuvre des mesures de contrôle adéquates pour prévenir les blessures, les maladies ou d'autres effets nocifs sur la santé des travailleurs qui entrent dans ces espaces.

2. Moderniser et renforcer les dispositions et les harmoniser avec les pratiques et les normes de l'industrie

Les modifications exigeront qu'un espace clos fasse l'objet d'une nouvelle évaluation chaque fois qu'une modification est apportée à la structure, à l'utilisation prévue de l'espace ou à la zone environnante immédiate de l'espace ou en raison de tout renseignement à propos de l'espace concernant un nouveau risque potentiel. De tels changements peuvent modifier les conditions de travail dans un espace clos et, par conséquent, faire en sorte que les procédures de sécurité mises en œuvre ne soient plus appropriées et doivent être actualisées.

Aux termes des modifications, les employeurs devront également tenir un registre des espaces clos non dangereux et des espaces clos dangereux, et veiller à ce qu'il soit à jour et accessible aux employés avant qu'ils entrent dans ces espaces. Un registre des espaces clos permettra à la personne qualifiée d'effectuer des évaluations pour chaque espace clos et facilitera le regroupement des espaces clos qui sont jugés dangereux et de ceux qui sont jugés non dangereux. Les espaces clos peuvent ensuite être classés en groupes ayant des caractéristiques et des propriétés communes, ce qui simplifiera l'élaboration de procédures de sécurité appropriées applicables à ces groupes. Les employeurs doivent connaître les espaces de travail qu'ils contrôlent et les employés qui ont accès à ceux-ci afin de concevoir des procédures d'entrée et des procédures d'urgence en fonction de la catégorie d'espaces clos.

Les modifications prévoiront une certaine souplesse afin de permettre à plus d'une personne qualifiée d'effectuer l'évaluation. Les intervenants représentant les employeurs ont demandé que l'on veille à ce que plusieurs personnes qualifiées puissent mener l'évaluation, selon leur expérience ou leur expertise. Les modifications feront également passer de 18 % à 19,5 % la teneur minimale obligatoire en oxygène dans l'air. Cette exigence entraînera une harmonisation de l'administration fédérale avec toutes les provinces et tous les territoires au Canada à ce chapitre, en plus de rehausser la spécificité et de renforcer la sécurité.

Les modifications ajouteront également l'obligation d'élaborer des procédures d'urgence pour tous les espaces clos dangereux, ce qui offrira de la souplesse en ce qui concerne les opérations de sauvetage d'urgence. L'obligation des employeurs à l'égard des personnes qui ont accès à des espaces clos dangereux sera également élargie afin d'inclure les entrepreneurs et exigera que les employeurs communiquent leurs procédures d'urgence à ceux-ci. Toutes les personnes auxquelles un accès a été accordé doivent aussi avoir reçu une formation sur le travail sécuritaire dans des espaces clos dangereux et l'occupation de tels espaces. De telles modifications réduiront le risque de blessures et de décès pour toutes les personnes qui entrent dans des espaces clos dangereux et ils feront en sorte que la formation concernant de tels espaces et l'équipement utilisé dans ceux-ci soient à jour et protègent le plus possible les personnes qui y ont accès.

3. Améliorer la clarté pour favoriser la conformité

Les modifications réglementaires amélioreront la clarté en uniformisant les renvois et l'utilisation de la nouvelle terminologie. Elles préciseront également les exigences relatives au rapport d'évaluation des risques produit par la personne qualifiée et l'obligation pour les employeurs de tenir des registres de tous les employés qui reçoivent des instructions et de la formation concernant les espaces clos. Cela permettra une lecture beaucoup plus claire du Règlement et une meilleure compréhension des exigences qui y sont énoncées.

Avantages et coûts

Calcul des coûts

Le Ministère a effectué une analyse coûts-avantages des modifications réglementaires et a constaté que l'article exigeant qu'un employeur crée et tienne un registre des espaces clos aurait de faibles répercussions sur les ressources. Les autres changements majeurs prescrits dans les modifications réglementaires sont réputés n'avoir aucune incidence importante. Ils sont résumés ci-dessous.

Nouvelles exigences en matière de registre et nouvelles exigences en matière d'évaluation des dangers

Les changements à l'article 11.02 dans les modifications réglementaires exigeraient des employeurs qu'ils identifient tous les espaces clos dans leurs lieux de travail, qu'ils dressent un registre de tous les espaces clos et qu'ils mettent en œuvre un système pour s'assurer qu'il est à jour. En outre, l'employeur serait tenu de déterminer si l'espace clos est dangereux ou non, et il y aurait ajout d'un article prescrivant les nouvelles exigences à inclure dans l'évaluation des dangers, y compris les nouvelles exigences en matière d'équipement.

On estime que l'élaboration d'un registre et la mise à jour de l'évaluation des dangers au moyen des nouveaux éléments prescrits nécessiteraient environ 1,5 heure-personne, en moyenne, pour chaque lieu de travail contenant des espaces clos, et que le registre devrait être mis à jour tous les trimestres (approximativement 15 minutes tous les trois mois). Le coût d'opportunité pour tenir à jour le registre et effectuer les évaluations, le cas échéant, est fondé sur le taux salarial moyen, y compris les avantages non salariaux. Par conséquent, au cours de la première année suivant la mise en œuvre (2021), chacun des 3 992 lieux de travail contenant des espaces clos devrait consacrer 2,25 heures-personnes à l'élaboration et à la tenue du registre. Dans les années à venir, chaque lieu de travail devrait y consacrer une heure-personne par année. Les coûts totaux devraient s'établir en moyenne à environ 155 000 $ par année et représenter la majeure partie des coûts associés aux modifications réglementaires, soit environ 82 % des coûts annuels moyens.

Conservation des nouveaux dossiers de formation

En vertu de l'alinéa 11.13(1)c) des modifications réglementaires, les employeurs seraient tenus de conserver des registres de tous les employés qui reçoivent des instructions et de la formation au sujet de leurs obligations réglementaires lorsqu'ils travaillent dans des espaces clos. Cette mesure ne s'appliquerait qu'aux nouveaux stagiaires et toucherait environ 1 600 nouveaux employés travaillant dans des espaces clos chaque année. On estime que l'établissement de chaque dossier d'employé nécessiterait environ 15 minutes et que les coûts s'élèveraient en moyenne à quelque 15 000 $ par année dans l'ensemble des lieux de travail relevant de la compétence fédérale, pour la période allant de 2021 à 2030. La croissance projetée de la population active de 0,93 % et un taux de retraite projeté de 1,96 % ont été pris en compte dans cette estimationréférence 23.

Nouvelles exigences pour la réévaluation d'un espace clos

Le paragraphe 11.03(4) des modifications réglementaires exige que les employeurs procèdent à une nouvelle évaluation d'un espace clos aux fins de la détermination des dangers et de l'évaluation des risques, chaque fois que des modifications ont été apportées à la structure, à l'utilisation prévue de l'espace ou à la zone environnante immédiate de l'espace ou en raison de tout renseignement à propos de l'espace concernant un nouveau risque potentiel. On estime qu'environ 10 % de tous les lieux de travail contenant des espaces clos devront faire l'objet d'une nouvelle évaluation, car ils se limitent aux industries où les espaces clos ont tendance à être des structures improvisées qui peuvent être reconstituées au besoin, comme dans les secteurs de l'énergie et des mines ou des pipelines. Les camions-citernes ou les wagons porte-rails ne seraient pas considérés comme des structures improvisées en ce sens, puisqu'il est peu probable qu'ils soient reconstitués à des fins différentes. Cette nouvelle disposition devrait toucher en moyenne environ 450 lieux de travail par année. Les coûts sont estimés à environ 14 800 $ par année en moyenne dans l'ensemble des lieux de travail relevant de la compétence fédérale.

Nouvelle exigence concernant le niveau de pression atmosphérique

Le sous-alinéa 11.05(1)a)(iii) des modifications réglementaires prescrit que la teneur en oxygène dans l'air d'un espace clos dangereux doit être d'au moins 19,5 % et d'au plus 23 % par volume, à la pression atmosphérique normale. Il a été déterminé que cela n'avait aucune incidence importante. Les coûts seraient minimes, car l'équipement requis aurait déjà été acheté et les analyses ont déjà lieu. Ce changement harmoniserait la réglementation avec les pratiques exemplaires d'autres administrations.

Procédures d'urgence pour tous les espaces clos

Le paragraphe 11.06(1) des modifications réglementaires exige l'élaboration de procédures d'urgence pour tout espace clos dangereux, pas seulement ceux qui comportent des dangers atmosphériques. On estime que cette nouvelle exigence toucherait environ la moitié de tous les lieux de travail ayant des espaces clos et nécessiterait une heure-personne de travail par année et par lieu de travail visé. Les coûts totaux devraient s'établir à environ 75 000 $ la première année suivant la mise en œuvre des modifications réglementaires, et à 311 $ en moyenne les années suivantes, car seuls les nouveaux espaces clos seraient touchés.

Nouvelle exigence concernant la surveillance continue d'un espace clos

Le paragraphe 11.05(1) des modifications réglementaires ajoute l'obligation d'effectuer une surveillance continue des espaces clos dangereux lorsque les conditions atmosphériques pourraient être préoccupantes. Le règlement actuel n'exige que des vérifications de sécurité, au moyen d'essais, avant l'entrée dans l'espace clos, sauf si, en vertu du paragraphe 11.10(1), l'équipement d'aération est actuellement utilisé dans l'espace clos, auquel cas l'employeur a le choix d'équiper l'espace clos d'une alarme ou de faire en sorte qu'un employé assure une surveillance continue de l'espace. Étant donné que les espaces clos présentant des conditions atmosphériques potentiellement dangereuses nécessiteraient probablement de l'équipement d'aération et que cela serait déterminé dans l'évaluation des dangers pour l'espace clos, il est probable qu'un nombre important d'employés assurent déjà une surveillance continue. Le coût estimé de cette disposition serait peu élevé et représente le coût d'opportunité du salaire de l'employé surveillant l'espace clos. Ce coût n'a pas été quantifié en raison du manque de données sur le nombre de fois que les employeurs choisissent soit d'équiper l'espace clos d'une alarme soit d'assurer une surveillance continue, et sur le nombre d'employés et d'heures requis. Toutefois, compte tenu du fait que seulement un petit nombre de lieux de travail seraient touchés, les coûts n'auront probablement qu'une faible incidence.

Nouvelles exigences concernant la surveillance atmosphérique

Le paragraphe 11.10(1) du règlement actuel oblige l'employeur à choisir l'une de deux options dans les cas où la ventilation est utilisée dans un espace clos présentant des dangers atmosphériques. Soit l'espace clos est équipé d'une alarme qui est activée automatiquement et qui est audible ou visible pour chaque personne se trouvant dans l'espace clos si l'équipement tombe en panne, soit il est surveillé par un employé qui est en communication avec ceux qui y travaillent. Le paragraphe 11.11(3) des modifications réglementaires ajoutera une nouvelle exigence selon laquelle, dans les cas où un rapport d'évaluation détermine qu'un espace clos dangereux nécessite une aération continue, l'employeur doit assurer une surveillance atmosphérique continue pendant que l'espace est occupé. Le coût estimé de cette disposition sera peu élevé et représente le coût d'opportunité du salaire de l'employé surveillant l'espace clos. Ce coût n'a pas été quantifié en raison du manque de données sur le nombre de fois que les employeurs choisissent chaque option et le nombre d'employés et d'heures requis. Toutefois, compte tenu du fait que seulement un petit nombre de lieux de travail seront touchés, les coûts n'auront probablement qu'une faible incidence.

Nouvelle exigence concernant la signalisation

Le paragraphe 11.02(3) des modifications réglementaires prévoyant l'installation de panneaux à l'entrée de chaque espace clos aura une faible incidence sur les coûts. La majorité des coûts devraient être engagés au cours de la première année suivant la mise en œuvre des modifications réglementaires, et le coût total dans l'ensemble de l'administration fédérale devrait s'établir à environ 59 000 $. Au cours des années suivantes (de 2022 à 2030), les panneaux ne seront requis que pour les nouveaux espaces clos, et les coûts ne s'élèveront en moyenne qu'à 245 $ par année durant cette période. Au fil du temps, la signalisation vieillira et subira des dommages, auquel cas la signalisation devra être remplacée. Comme il n'y a pas de données sur le nombre de panneaux actuellement utilisées dans l'administration fédérale et sur le nombre prévu d'employeurs qui opteront pour la solution de rechange au coût minime consistant à produire les panneaux à l'interne, on suppose que la moitié des employeurs touchés (valeur médiane entre nul et tous les employeurs) choisiront d'acheter les panneaux auprès de fournisseurs tiers. Par conséquent, des achats auprès de tels fournisseurs seront effectués pour environ 2 000 lieux de travail en 2021 et environ 10 par année pendant la période allant de 2022 à 2030. Il a été déterminé que le prix moyen d'une gamme de panneaux achetés expressément pour satisfaire à cette nouvelle exigence réglementaire est d'environ 19 $, auquel s'ajoutent des frais d'expédition de 10 $ par commande, si l'achat est effectué en ligne. Compte tenu de la nature spécialisée de ce type de signalisation et du nombre limité de détaillants traditionnels, on suppose que tous les employeurs qui achèteront des panneaux auprès de fournisseurs tiers le feront en ligne, ce qui entraînera des frais d'expédition. Les coûts liés à la production et à l'installation de panneaux fabriqués par l'employeur, qui pourraient coûter moins cher d'un point de vue des matériaux, mais plus cher d'un point de vue du travail, et ceux liés à l'installation de panneaux achetés auprès de fournisseurs tiers sont inclus dans les coûts de main-d'œuvre associés à la nouvelle exigence concernant l'établissement d'un registre des espaces clos. En outre, compte tenu de la robustesse des matériaux utilisés (par exemple vinyle, fibre de verre ou aluminium) et des adhésifs permanents inclus dans l'achat, les panneaux achetés auprès de fournisseurs tiers dureront probablement au moins 10 ans.

Le tableau ci-dessous présente une ventilation des coûts liés aux modifications réglementaires.

Tableau 1 : Ventilation des coûts liés aux modifications réglementaires
Coût Valeur annualisée ($) Valeur actualisée ($) Raison pour ne pas avoir estimé le coût
Nouvelles exigences en matière de registre et nouvelles exigences en matière d'évaluation des dangers 160 k 1,12 M s.o.
Conservation des nouveaux dossiers de formation 13 k 92 k s.o.
Nouvelles exigences pour la réinspection d'un espace clos 13 k 93 k s.o.
Nouvelle exigence concernant le niveau de pression atmosphérique Coût non estimé Coût non estimé L'équipement requis aurait déjà été acheté, et les essais ont déjà eu lieu dans la base de référence
Procédures d'urgence pour tous les espaces clos 9 k 65 k s.o.
Nouvelles exigences concernant la surveillance atmosphérique Coût non estimé Coût non estimé Aucune donnée pertinente disponible
Nouvelle exigence concernant la signalisation 8 k 57 k s.o.
Total 204 k 1,43 M s.o.
Avantages

La définition d'« espace clos » simplifiera l'identification d'un espace clos, car elle est fondée sur les caractéristiques physiques de l'espace. Cette simplification permettra à tout employé de déterminer si un espace est un espace clos. Par conséquent, il ne sera pas nécessaire de faire appel à une personne ayant des qualifications spéciales pour désigner un espace clos. La détermination initiale, fondée sur les caractéristiques physiques, permettra de désigner avec exactitude les espaces clos potentiellement dangereux et les espaces clos non dangereux.

Une fois qu'un espace a été désigné comme un espace clos, une personne qualifiée, définie dans le règlement actuel comme une personne qui possède les connaissances, la formation et l'expérience pour exécuter le travail comme il convient et en toute sécurité, sera alors requise pour évaluer chaque espace clos désigné afin de déterminer s'il existe des dangers et des risques, et pour établir des procédures de travail sécuritaires appropriées relativement aux espaces clos dangereux.

La personne qualifiée sera alors tenue de diviser les espaces en deux groupes : non dangereux et dangereux. Les espaces clos dangereux comprendront des restrictions physiques en raison du risque accru associé à un danger, comme la présence de substances dangereuses ou de l'air à faible teneur en oxygène. Le risque sera atténué par la mise en œuvre de procédures de travail sécuritaires pendant que des tâches sont exécutées dans l'espace.

Les procédures de travail sécuritaires requises pour travailler dans des espaces clos non dangereux seront minimes, tandis que les procédures de travail requises pour les espaces clos dangereux seront plus complexes, selon la nature du danger et ses effets néfastes sur les employés.

Les modifications réglementaires feront en sorte que les employeurs ne négligent aucun espace clos de leurs lieux de travail. Les employeurs seront chargés d'identifier tous les espaces clos de leurs lieux de travail, d'élaborer et de tenir à jour un registre de ces espaces, et de fournir des mesures de protection aux employés pour s'assurer qu'ils sont informés de l'équipement approprié à utiliser lorsqu'ils entrent dans de nouveaux espaces clos et lorsqu'un permis d'entrée est requis (en rendant obligatoire cette information dans le rapport d'évaluation). Enfin, les modifications réglementaires feront en sorte que tous les nouveaux employés reçoivent la formation appropriée pour travailler dans des espaces clos grâce à la tenue d'un registre de toute la formation reçue.

Un registre des espaces clos permettra à la personne qualifiée d'effectuer des évaluations pour chaque espace clos et facilitera le regroupement des espaces clos qui sont jugés dangereux et de ceux qui sont jugés non dangereux. Les espaces clos peuvent ensuite être classés en groupes ayant des caractéristiques et des propriétés communes, ce qui simplifierait l'élaboration de procédures de sécurité appropriées applicables à ces groupes.

Les employeurs doivent connaître les espaces de travail qu'ils contrôlent, et les employés qui ont accès à ceux-ci, afin de concevoir des procédures d'entrée et des procédures d'urgence en fonction de la catégorie d'espaces clos.

De nombreuses études ont montré que la formation permettait de réduire considérablement le nombre de blessures et de décès. Par exemple, Waehrer et Miller ont constaté une réduction de 5,73 % lorsqu'une formation sur la protection contre les chutes était offerte aux employésréférence 2.

Lentille des petites entreprises

Les modifications réglementaires ont des répercussions sur les petites entreprises. Le terme « petite entreprise » s'entend de toute entreprise, y compris ses filiales, qui compte moins de 100 employés ou dont le revenu annuel brut est inférieur à 5 millions de dollarsréférence 3.

Environ 75 % des petites entreprises touchées œuvrent dans le secteur du transport routier. Cette proportion est semblable à celle des entreprises de transport routier dans l'ensemble des entreprises relevant de la compétence fédérale et pour toutes les tailles d'employeurs, soit environ 79 %référence 4.

Le Règlement touchera près de 2 000 petites entreprises, soit environ 90 % de la totalité des entreprises concernées. Il faut s'y attendre puisque les petites entreprises représentent environ 95 % de toutes les entreprises relevant de la compétence fédérale. En ce qui concerne le coût global des modifications réglementaires, un peu moins de la moitié des coûts qui leur sont associés (48 %) reviendront aux petites entreprises, soit environ 767 000 $ (valeur actualisée) et 109 000 $ sur une base annualisée. Toutefois, les coûts par petite entreprise seront faibles, car les petites entreprises touchées ont, en moyenne, seulement 1,07 lieu de travail, avec une moyenne d'un peu plus de cinq employés par lieu de travail. Les coûts par petite entreprise s'élèvent à environ 392 $ sur 10 ans (valeur actualisée), soit 56 $ sur une base annualisée. Étant donné que les coûts sont minimes et que les modifications réglementaires ont une faible incidence, aucune autre option n'a été envisagée en vue d'atténuer les coûts pour les petites entreprises. En outre, étant donné ces coûts minimes et le risque élevé de blessures lié au travail dans un espace clos, il est impossible d'offrir, dans ces exigences, une marge de manœuvre aux petites entreprises de compétence fédérale sans mettre en péril la santé et la sécurité des employés qui travaillent dans des espaces clos. Les résultats de la lentille des petites entreprises sont résumés ci-dessous, en dollars de 2020.

Résumé de la lentille des petites entreprises
Tableau 2 : Total des coûts administratifs et de conformité
Coût Valeur annualisée Valeur actualisée
Coûts de conformité 13 094 $ 91 968 $
Coûts administratifs 96 349 $ 676 715 $
Coût total (toutes les petites entreprises touchées) 109 443 $ 768 683 $
Coût par petite entreprise touchée 55,77 $ 391,70 $

Règle du « un pour un »

Les modifications réglementaires comprennent de nouvelles exigences en matière de tenue de dossiers pour les employeurs. La règle du « un pour un » s'applique donc aux modifications réglementaires, car ces exigences sont considérées comme un nouveau fardeau administratif pour les entreprises.

Les modifications réglementaires exigent que les employeurs tiennent un registre des espaces clos, ajoutent de nouvelles exigences concernant le rapport d'évaluation des dangers et rendent obligatoire la conservation des dossiers pour la formation sur les espaces clos. Les modifications devraient ajouter environ 83 266 $ en coûts d'administration supplémentaires par année aux secteurs touchés, soit une augmentation annuelle de 38 $ par entreprise.

Sauf indication contraire, les chiffres mentionnés dans la présente section sont exprimés en dollars de 2012 et actualisés à 2012, comme l'exige le Règlement sur la réduction de la paperasse. L'analyse repose sur l'hypothèse selon laquelle tous les employeurs touchés (100 %) se conformeront et qu'environ 10 % des employeurs concernés sont déjà en conformité volontaire avec les modifications réglementaires. Les hypothèses utilisées pour calculer les coûts administratifs ont été décrites dans la section « Avantages et coûts ». Les coûts administratifs sont résumés dans le tableau ci-dessous.

Tableau 3 : Coûts administratifs
Coût Valeur annualisée
Coûts administratifs 83 266 $
Coûts administratifs par entreprise 37,73 $

Le Programme du travail a mené des consultations en personne, par téléconférence et par courriel auprès des principaux intervenants représentant les employeurs et les employés. Les intervenants n'ont pas mentionné que les coûts constituaient un sujet de préoccupation.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Les provinces, les territoires et le gouvernement fédéral ont un rôle individuel à jouer dans la protection des travailleurs qui travaillent dans des espaces clos. Hors de la compétence fédérale, chaque gouvernement provincial et territorial possède son propre pouvoir de réglementation. Cela signifie que les programmes de santé et de sécurité au travail diffèrent souvent d'une province à l'autre. Toutes les provinces et tous les territoires du Canada ont adopté des règlements sur l'accès aux espaces clos, mais ceux-ci peuvent varier légèrement d'une administration à l'autre. Dans chaque province et chaque territoire, tous les espaces clos sont considérés comme dangereux, à moins qu'une personne compétente ait déterminé le contraire au moyen d'une évaluation des risques.

La modification de la définition d'« espace clos » sera harmonisée avec les définitions utilisées dans les règlements de la Colombie-Britannique, du Yukon et de la Saskatchewan, car elles comportent deux volets et font la distinction entre les espaces clos dangereux et non dangereux.

Ces modifications réglementaires prévoient une augmentation de la teneur minimale en oxygène dans un espace clos afin qu'elle corresponde à celle prévue par toutes les autres administrations provinciales et territoriales.

Le système de réglementation des États-Unis contient des règlements des États et du gouvernement fédéral. En général, le Canada et les États-Unis ont des règlements semblables en matière de santé et de sécurité au travail concernant le travail dans des espaces clos. La définition d'« espace clos » sera conforme à la définition à deux volets utilisée dans la réglementation américaine, ainsi qu'à la norme de l'American National Standards Institute.

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à la Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une analyse préliminaire a permis de conclure qu'une évaluation environnementale stratégique n'est pas nécessaire.

Analyse comparative entre les sexes plus

Détermination des enjeux

Une analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) a été effectuée dans le cadre de l'élaboration des modifications à la partie XI.

Les répercussions des dangers dans les espaces clos ont tendance à toucher différents groupes de façon unique. Différents dangers sont discutés et analysés ci-dessous en fonction des différents attributs des travailleurs, y compris leurs caractéristiques biologiques, leur sexe, leur race, leur âge, leur statut socioéconomique et leurs capacités physiques.

Caractéristiques démographiques

En moyenne, les travailleurs des industries où il y a des espaces clos sont principalement des hommes. En 2016, l'Enquête nationale auprès des ménages a révélé que 9 440 travailleurs de sexe masculin s'identifiaient comme travaillant dans le domaine des télécommunications à titre de monteurs de câbles, comparativement à 415 travailleuses dans le même domaineréférence 5. Le nombre de travailleuses occupant des postes d'ingénieures civiles, d'ingénieures en mécanique, d'ingénieures électriciennes et d'ingénieures chimistes était également faible par rapport aux travailleurs masculins; on comptait en effet 22 365 travailleuses dans ces domaines, comparativement à 140 795 travailleursréférence 6. De même, les travailleurs de l'industrie de camionnage sont principalement des hommes, 303 650 d'entre eux se définissant comme camionneurs, contre 10 980 femmes dans le même secteurréférence 6. Étant donné que les espaces clos se retrouvent dans 75 % de l'industrie du camionnage, un nombre nettement plus élevé de travailleurs devraient bénéficier des modifications réglementaires.

Entre 2011 et 2015, il y a eu près de 12 000 blessures avec perte de temps dans des espaces clos à l'échelle du Canada, pour lesquels environ 66 % des travailleurs blessés étaient des hommes et 34 % étaient des femmes. Au cours de la même période, il y a eu 14 décès dans des espaces clos, pour lesquels plus de 90 % étaient des hommes. Cette disparité dans les décès peut être attribuable notamment au nombre plus élevé de travailleurs de sexe masculin dans l'industrie.

En raison du nombre plus élevé d'hommes travaillant dans des espaces clos et du nombre plus élevé de blessures et de décès qui y est associé, les modifications réglementaires devraient avoir une incidence positive sur une plus grande proportion d'hommes. Toutefois, tous les travailleurs qui travaillent dans des espaces clos bénéficieront des modifications.

Les données recueillies par Statistique Canada indiquent que le taux de travailleurs autochtones qui occupent des postes dans des industries ayant des espaces clos dans leurs milieux de travail est semblable à celui des travailleurs canadiens non autochtonesréférence 6. Les modifications réglementaires à la partie XI ne devraient pas avoir d'incidence accrue sur les travailleurs autochtones.

Dangers atmosphériques

Asphyxie

Les travailleurs qui se trouvent dans des espaces clos peuvent avoir de la difficulté à respirer et sont exposés à un risque d'asphyxie lorsque la teneur en oxygène dans l'air chute sous 19,5 %référence 7. En moyenne, les travailleuses sont plus à risque que les hommes en raison de leur capacité pulmonaire moindreréférence 8. Une capacité pulmonaire accrue peut retarder l'apparition des symptômes d'asphyxie et des autres symptômes liés à la mauvaise qualité de l'air.

La capacité pulmonaire diminue également avec l'âge, ce qui augmente le risque d'asphyxie pour les travailleurs âgés. Les travailleurs âgés sont donc plus susceptibles que les jeunes travailleurs d'éprouver des difficultés lorsqu'ils se trouvent dans des espaces clos où la teneur en oxygène est réduiteréférence 9.

Les recherches indiquent également que la race peut influer sur la capacité pulmonaire. Par exemple, les Américains de race blanche d'origine européenne présentent des volumes pulmonaires plus élevés que les Américains d'origine africaineréférence 10. Toutefois, d'autres études donnent à penser quant à elles que la race n'a pas une incidence importanteréférence 11.

Même si certains travailleurs sont davantage exposés à un risque d'asphyxie par rapport à d'autres travailleurs dans les espaces clos, les modifications réduiront ce risque pour tous les travailleurs dans ces espaces.

Asthme

Une exposition accrue à des agents toxiques aéroportés qui peuvent être présents dans les espaces clos, y compris des produits chimiques et des solvants, peut provoquer des crises d'asthme chez les travailleurs asthmatiques et nuire à leur capacité de travailler dans ces espaces. Les crises d'asthme exposent également les travailleurs à un risque accru d'effets nocifs graves sur leur santé.

Même si le taux d'asthme chez les enfants de sexe masculin est plus élevé que chez les enfants de sexe féminin, après l'adolescence, les adultes de sexe féminin sont plus susceptibles de souffrir d'asthme que les adultes de sexe masculin. En raison des différences hormonales entre les hommes et les femmes, les femmes sont plus susceptibles de souffrir d'asthme grave, de faire des crises d'asthme et d'être hospitalisées en raison de complications découlant de l'asthmeréférence 11. Les travailleuses qui se trouvent dans des espaces clos où sont présents des agents toxiques sont plus susceptibles de faire des crises d'asthme et de souffrir de complications graves.

Les recherches donnent à penser que la race peut influer sur le niveau de risque d'asthme. À l'instar des travailleuses, les populations autochtones sont également plus susceptibles de déclarer souffrir d'asthme que les populations non autochtonesréférence 12. Les travailleurs autochtones courent un risque accru de développer des symptômes chroniques dans les espaces clos. De plus, les travailleuses autochtones sont deux fois plus susceptibles que les travailleurs autochtones de développer des maladies respiratoires chroniques comme l'asthmeréférence 13.

En précisant et en renforçant les mesures de prévention et d'atténuation des dangers, on s'attend à ce que les modifications réduisent le risque auquel sont exposés les travailleurs qui se trouvent dans les espaces clos et qui sont plus susceptibles de présenter des symptômes d'asthme et de souffrir d'éventuelles complications.

Exposition aux produits chimiques

L'exposition aux produits chimiques dans les espaces clos entraîne un risque accru pour la santé des travailleurs. Les gaz toxiques présentent deux types de risque : l'asphyxie chimique (suffocation) et l'irritation du système respiratoire, de la peau et des yeuxréférence 14. Le risque lié à l'exposition à des produits chimiques peut varier selon le sexe et la durée de l'exposition. Il peut y avoir des risques accrus pour la santé des travailleuses exposées à des produits chimiques, car leur peau est en moyenne 25 % plus mince que celle de leurs homologues masculinsréférence 15. Elles sont également exposées à un plus grand nombre de produits de soins quotidiens, comme des produits de maquillage et de nettoyage, et des agents de nettoyage ménager qui contiennent des substances dangereusesréférence 16. Ceux-ci s'ajoutent aux produits chimiques auxquels elles peuvent être exposées dans des espaces clos, ce qui accroît par le fait même le risque qu'elles soient atteintes d'une maladie grave, comme le cancer. Toutefois, en moyenne, les femmes ont un système immunitaire plus efficace que celui des hommesréférence 17. Cela augmente les probabilités qu'elles se rétablissent d'une maladie contractée pendant qu'elles travaillent dans des espaces clos.

On s'attend à ce que les modifications réduisent le risque pour les travailleurs qui se trouvent dans des espaces clos et qui, autrement, pourraient être exposés à des produits chimiques dangereux, en exigeant des mesures plus rigoureuses de prévention et d'atténuation des dangers.

Dangers physiques

Les espaces clos peuvent amplifier les sons produits par les outils et l'équipementréférence 18. L'exposition prolongée à un bruit excessif peut entraîner une perte auditive permanenteréférence 19. L'effet de cette exposition est plus marqué chez les gens plus âgés, car la sensibilité auriculaire diminue également à mesure que les personnes vieillissentréférence 21.

Les dangers ergonomiques peuvent présenter des risques pour les personnes ayant des capacités physiques limitées en raison de la possibilité de mouvements restreints dans des espaces clos.

Bien que les modifications réglementaires puissent prévenir certaines blessures ou maladies, elles n'auront pas d'incidence directe sur les travailleurs exposés à ces risques.

Dangers biologiques

Les espaces clos souterrains contiennent souvent des bactéries provenant de matières fécales et de boues, de champignons ou de moisissuresréférence 8. L'exposition aux bactéries et aux virus dans ces espaces entraîne un risque accru pour les travailleurs de sexe masculin et les personnes âgées en raison de leur système immunitaire moins efficace par rapport à celui des travailleusesréférence 18 et des jeunes travailleursréférence 11. Les modifications réglementaires renforceront la détermination, la prévention et l'atténuation des dangers et devraient donc réduire la probabilité d'exposition à des dangers biologiques.

Considérations socioéconomiques

Outre les dangers qui ont une incidence directe sur la santé des travailleurs dans les espaces clos, il est également important de tenir compte de leur statut socioéconomique, qui peut influer grandement sur leur accès aux soins et leur capacité de se rétablir à la suite d'une maladie ou d'une blessure découlant de leur travail dans un espace clos. Par exemple, les familles comptant un couple gagnent en moyenne deux fois plus d'argent que les familles monoparentalesréférence 20. Les familles plus jeunes ont également, en moyenne, des revenus considérablement inférieurs aux familles plus âgéesréférence 20. Les Autochtones au Canada gagnent en moyenne 25 % de moins que les Canadiens non autochtones, et les femmes autochtones ont les revenus les plus bas — inférieurs de 45 % à ceux des hommes non autochtones, en moyenneréférence 21. La capacité d'un travailleur de se remettre des répercussions qu'a le travail dans des espaces clos sur sa santé est beaucoup plus faible lorsque les ressources dont il dispose sont inférieures à celles d'un travailleur d'une famille à revenu plus élevé. Les disparités socioéconomiques au Canada ont une incidence sur la probabilité qu'un travailleur et sa famille aient les moyens de payer des médicaments, de prendre des congés de maladie et de se déplacer pour se faire traiter. Cela peut être particulièrement vrai pour les problèmes de santé graves comme le cancer, les infections et les maladies respiratoires découlant du travail dans des espaces clos. Les modifications réglementaires pourraient donc réduire le fardeau des travailleurs et de leurs familles qui pourraient être désavantagés sur le plan socioéconomique en aidant à prévenir les maladies et les blessures causées par le travail dans des espaces clos.

Résumé

Comme il a été mentionné, certains facteurs physiologiques entraînent généralement un risque plus élevé pour les travailleuses qui travaillent dans des espaces clos, par rapport aux travailleurs de sexe masculin. Le risque est également plus élevé pour les travailleurs âgés que pour les travailleurs plus jeunes. Outre le risque de complications découlant de l'asthme pour les travailleuses autochtones, le risque pour les travailleurs dans les espaces clos n'est pas très différent lorsqu'on tient compte de la race. Enfin, il importe de tenir compte du statut socioéconomique des travailleurs et de leur accès aux ressources, ce qui peut augmenter ou diminuer le risque pour la santé des travailleurs, outre les dangers auxquels ils sont exposésréférence 22. Les modifications réglementaires devraient au bout du compte réduire l'exposition des travailleurs aux dangers dans les espaces clos, et profiter plus particulièrement à ceux qui sont plus vulnérables lorsqu'ils sont exposés à certains dangers, comme il a été mentionné dans la présente analyse.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Mise en œuvre

Le présent règlement entre en vigueur le 1er octobre 2021 ou, si elle est postérieure, à la date de son enregistrement.

Au cours du processus de consultation relatif à la partie XI, les intervenants ont recommandé l'élaboration de lignes directrices pour accompagner le Règlement et aider à faire en sorte que celui-ci soit bien compris. Des lignes directrices sont en cours de préparation et devraient être publiées pour la date d'entrée en vigueur.

Les lignes directrices viendront s'ajouter aux modifications afin de mieux expliquer les nouvelles exigences et aideront les employeurs et les employés à se conformer à celles-ci.

Conformité et application

La politique de conformité du Programme du travail décrit les activités proactives et réactives utilisées par les fonctionnaires délégués pour assurer la conformité. Les pouvoirs conférés par la loi permettent aux fonctionnaires délégués d'accéder aux lieux de travail et d'exécuter diverses activités pour faire respecter le Code et le RCSST. Les mesures d'application de la loi peuvent aller de la délivrance d'un avis écrit à la prise d'autres mesures, comme le déclenchement de poursuites.

Personne-ressource

Kathaleen Nicholson
Analyste principale des politiques
Unité des politiques sur la santé et la sécurité au travail
Programme du travail
Emploi et Développement social Canada
165, rue de l'Hôtel-de-Ville
Gatineau (Québec)
K1A 0J2
Téléphone : 819‑654‑4420
Courriel : kathaleen.nicholson@labour-travail.gc.ca