Règlement modifiant le Règlement général de 1995 sur les sociétés d’État : DORS/2024-78

La Gazette du Canada, Partie II, volume 158, numéro 11

Enregistrement
DORS/2024-78 Le 3 mai 2024

LOI SUR LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

C.P. 2024-480 Le 3 mai 2024

Sur recommandation de la ministre des Finances et en vertu du paragraphe 92(2) de la Loi sur la gestion des finances publiques référence a, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement général de 1995 sur les sociétés d’État, ci-après.

Règlement modifiant le Règlement général de 1995 sur les sociétés d’État

Modification

1 L’article 2.1 du Règlement général de 1995 sur les sociétés d’État référence 1 est remplacé par ce qui suit :

2.1 Les sociétés d’État ci-après et leurs filiales à cent pour cent sont exemptées de l’application de l’article 91 de la Loi :

Entrée en vigueur

2 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

Alors que la construction du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain devrait être achevée au deuxième trimestre de 2024, le gouvernement du Canada travaille avec la Corporation de développement des investissements du Canada (CDEV) et Trans Mountain Corporation (TMC) pour opérationnaliser et ultérieurement céder le projet du système de réseau de pipelines à un moment approprié.

Par conséquent, de nouvelles filiales pourraient devoir être constituées; par exemple pour commercialiser la capacité des pipelines au comptant, pour élargir la couverture d’assurance de TMC et pour faciliter une propriété autochtone ultérieure du réseau des pipelines.

En tant qu’acteur du secteur énergétique hautement compétitif, TMC doit mener ses activités à la vitesse nécessaire pour être compétitive dans le secteur.

En ce qui concerne la filiale proposée liée à la participation économique autochtone, le gouvernement du Canada a déjà informé les groupes autochtones admissibles qu’un véhicule à usage spécial serait créé pour collecter et conserver une certaine partie des flux de trésorerie du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain en vue de son transfert aux groupes autochtones.

À l’heure actuelle, la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) exige que la CDEV, Financière Canada TMP Ltée (Financière TMP), et TMC et ses filiales doivent demander l’autorisation de la gouverneure en conseil pour certaines opérations, telles que la constitution de nouvelles filiales et l’acquisition d’actions d’autres sociétés. La LGFP permet à la gouverneure en conseil de prendre des règlements exemptant une société d’État mère déterminée ou une filiale en propriété exclusive d’une société d’État mère d’effectuer de telles opérations.

Demander l’approbation de la gouverneure en conseil chaque fois que la CDEV ou les filiales du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain doivent effectuer certaines opérations ralentirait considérablement la capacité de la CDEV à organiser les entités du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain de manière à faciliter l’exploitation du pipeline. Exempter la CDEV et ses filiales du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain de cette exigence leur permettrait de s’organiser de manière à permettre à Trans Mountain de rivaliser efficacement dans le secteur et de faciliter la participation économique des Autochtones à Trans Mountain.

Contexte

En août 2018, le gouvernement du Canada a acheté le réseau de pipelines de Trans Mountain, y compris le projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain. La société d’État mère, la CDEV, possède à 100 % sa filiale Financière TMP, qui à son tour possède à 100 % TMC (ensemble, les entités du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain). TMC possède et gère les entités qui exploitent le projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain. Le projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain jumelle un oléoduc existant qui relie Edmonton à la côte Ouest canadienne. Ce faisant, la capacité du pipeline passera de 300 000 à 890 000 barils par jour.

Le gouvernement a acheté TMC, y compris le projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain, parce qu’il s’agissait d’un investissement nécessaire et sérieux dans l’intérêt national. Des rapports indépendants des grandes banques canadiennes ont souligné le fait que le projet créera des milliers d’emplois pour la classe moyenne, assurera une plus juste valeur aux ressources naturelles du Canada sur un éventail diversifié de marchés mondiaux et générera des milliards de dollars en recettes fiscales supplémentaires à divers niveaux de revenus du gouvernementréférence 2. Plus précisément, la construction du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain a généré jusqu’à présent 2,9 milliards de dollars en recettes fiscales fédérales, provinciales et locales, une augmentation de 26,3 milliards de dollars du PIB et 4,86 milliards de dollars en contrats autochtones, selon une évaluation menée en 2023 par Ernst et Young (E&Y)référence 3. E&Y a fourni une analyse supplémentaire à TMC indiquant qu’au cours des 20 prochaines années, les impacts sur le volume et les prix des opérations du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain pourraient entraîner la création d’au moins 40 000 postes équivalents temps plein supplémentaires, de 33,7 à 38 milliards de dollars en redevances provinciales supplémentaires, de 18,5 à 21,0 milliards de dollars en des impôts supplémentaires sur le revenu des sociétés et une augmentation du PIB de 112,2 à 126,8 milliards de dollars. Enfin, le projet avance dans la perspective de la réconciliation, alors que le gouvernement, le CDEV et TMC mènent une mobilisation continue auprès des communautés autochtones.

TMC devrait achever la construction du pipeline agrandi à la fin du printemps 2024, avec une date de mise en service prévue avant la fin juin 2024.

Fonction marketing proposée pour TMC

Dans le cadre de l’exploitation du pipeline, TMC cherche à promouvoir toute capacité de pipeline inutilisée qui n’a pas encore été sous-traitée, à travers la création d’une filiale dédiée à cela.

À titre d’information, les expéditeurs ont signé des contrats d’achat ou de paiement avec TMC pour des durées de 15 ou 20 ans, couvrant 80 % de la capacité du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain. Ces contrats assurent la certitude des revenus de TMC et, par extension, du gouvernement du Canada, pour les 20 prochaines années. Les 20 % restants de la capacité du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain resteront ainsi disponibles pour le marché plus large pour des expéditions mensuelles de vente au comptant vers divers marchés. TMC estime que 96 % de la capacité du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain sera utilisé pendant la majeure partie de la période de 20 ans suivant la mise en service.

TMC pourrait créer une société d’État de filiales en propriété exclusive pour gérer activement les changements de prix qui seront nécessaires pour maximiser les revenus que TMC récupérera du marché. La création d’une telle entité est une pratique courante dans l’industrie (par exemple Tidal Energy Marketing de Enbridge). La filiale tiendrait compte, entre autres facteurs, des conditions du marché et des marges des producteurs de pétrole, car ces variables dynamiques touchent le calcul constant que font les expéditeurs lorsqu’ils choisissent entre les réseaux d’Enbridge ou de Trans Mountain. Pour répondre aux exigences réglementaires de la Régie de l’énergie du Canada, ces activités doivent être réalisées par l’intermédiaire d’une filiale indépendante dûment constituée qui relèverait de TMC.

Fonction d’assurance proposée pour TMC

Dans le cadre de l’exploitation du pipeline et de l’optimisation de son programme de gestion des risques, TMC explore des options pour élargir sa couverture d’assurance.

À titre d’information, le réseau de pipelines de Trans Mountain est réglementé par le gouvernement fédéral en vertu de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie. En vertu de cette Loi, les sociétés exploitant de grands oléoducs sont tenues de détenir un minimum d’un milliard de dollars de ressources financières pour couvrir les responsabilités liées à un incident. TMC se conforme à cette exigence en maintenant une couverture d’assurance responsabilité civile générale en plus d’une marge de crédit de sa société mère, Financière TMP. Les ressources financières de Trans Mountain ont été approuvées par la Régie de l’énergie du Canada.

Outre les exigences d’assurance de la Régie, les assureurs modifient leur niveau de couverture en fonction de diverses pressions (c’est-à-dire environnementales, leur propre capacité financière, etc.). TMC gagnerait ainsi à élargir sa couverture d’assurance.

Une option envisagée par TMC consiste à créer une filiale d’assurance, ou une société « d’assurance captive », ce qui est un dispositif courant dans le secteur de l’énergie pour combler les lacunes en matière de couverture d’assurance et de programmes de gestion des risques. Une autre option potentielle consiste à obtenir une couverture auprès de mutuelles d’assurance axées sur l’énergie, ce que TMC n’a pas encore recherché. De nombreuses mutuelles d’assurance exigent la détention d’actions comme condition de couverture; cependant, l’achat d’actions d’une société est considéré comme une opération restreinte en vertu de l’article 91 de la LGFP.

L’écart prévu en matière de capacité d’assurance de TMC sera dynamique en fonction de la manière dont ses assureurs réagiront aux pressions du marché et du secteur. En conséquence, TMC peut choisir l’une ou l’autre option (ou les deux) au moment approprié, en fonction des conditions du marché et de son propre déficit de capacité d’assurance.

Fonction de facilitation de la participation économique autochtone proposée

Le gouvernement du Canada, la CDEV et TMC ont consulté les groupes autochtones qui résident le long du corridor du pipeline et de la route de navigation maritime (groupes autochtones admissibles) concernant le partage des avantages économiques de Trans Mountain.

En août 2023, la vice-première ministre a fait part d’une lettre aux groupes autochtones admissibles annonçant les prochaines étapes de la participation économique autochtone. La lettre indiquait que, en ce qui concerne la possibilité pour les groupes autochtones admissibles d’acquérir potentiellement une participation dans le réseau de pipelines de Trans Mountain, le gouvernement soutiendrait ces communautés en leur donnant accès au capital, c’est-à-dire que les communautés autochtones n’auraient pas besoin de risquer ou d’utiliser leur propre argent pour participer. La lettre indiquait également que le gouvernement créerait un véhicule à usage spécial qui détiendrait une participation dans le pipeline, ce qui générerait des flux de trésorerie pour les communautés participantes.

Par souci de clarté, la CDEV a besoin d’approbations supplémentaires, outre l’approbation de cette modification réglementaire, afin de procéder à l’incorporation de ce véhicule à usage spécial.

La création du véhicule à usage spécial n’est qu’une des nombreuses activités (c’est-à-dire création de filiales, réorganisation d’actifs, transfert de propriété) que la CDEV et ses filiales liées au projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain peuvent raisonnablement entreprendre avant et dans le cadre d’un accord final avec les groupes autochtones admissibles. La nécessité d’obtenir l’approbation de la gouverneure en conseil pour chaque opération compromettra la capacité du gouvernement à respecter son engagement de partager les avantages économiques du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain en temps opportun.

Il est essentiel que la CDEV et ses filiales liées au projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain disposent des outils nécessaires pour agir aussi rapidement que leurs homologues dans le secteur concurrentiel de l’énergie sans avoir à demander l’autorisation de la gouverneure en conseil pour chaque opération individuelle.

Bien que des exemples d’activités prévisibles devant être entreprises par de nouvelles filiales aient été décrits ci-dessus, la CDEV et ses filiales du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain devront créer d’autres filiales du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain et mener à bien des réorganisations internes des entités du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain à mesure que les besoins commerciaux se feront sentir.

Par exemple, dans le cadre des travaux préparatoires nécessaires à l’exécution de la participation économique autochtone, la CDEV et TMC peuvent réaliser une série d’opérations internes, telles que la création, la fusion et le transfert de propriété de filiales. Cette série d’opérations potentielles est considérée comme une partie normale de toute opération commerciale complexe.

Objectif

Le Règlement modifiant le Règlement général de 1995 sur les sociétés d’État (les modifications) a pour objectif de permettre à la CDEV et à ses filiales (présentes ou futures), dont Financière TMP et TMC, pour entreprendre les activités nécessaires à l’exploitation et à la cession ultérieure du réseau pipelinier élargi (telles que la constitution de filiales, l’acquisition ou la cession d’actions de sociétés, la réorganisation interne, etc.) à la vitesse nécessaire pour rester compétitif dans le secteur de l’énergie.

Description

Les modifications exemptent la CDEV et ses filiales (actuelles ou futures), y compris Financière TMP et TMC, d’avoir à demander l’autorisation de la gouverneure en conseil pour effectuer certaines opérations (par exemple la constitution de filiales), si elles sont effectuées à des fins précises d’exploitation du pipeline ou de dessaisissement du pipeline.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Les modifications sont exemptées de l’exigence énoncée dans la Directive du Cabinet sur la réglementation de publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada parce que les intervenants touchés ont été cernés et ont été mobilisés dans la mesure où les détails peuvent être communiqués.

Seuls les groupes autochtones qui résident le long du corridor du pipeline et de la route de navigation maritime seraient indirectement touchés par les modifications, car l’un des résultats des modifications est que la CDEV, TMC ou l’une de ses filiales est en mesure de créer le véhicule à usage spécial qui pourrait ultérieurement être cédé aux groupes autochtones. Le gouvernement a déjà fait part aux groupes autochtones admissibles de son intention de fournir un accès complet au capital et de mettre sur pied une entité qui recevrait une partie des flux de trésorerie du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain. Le gouvernement et les groupes autochtones admissibles participants ont participé à des discussions confidentielles sur le processus de la participation économique autochtone à Trans Mountain. Le gouvernement continuera de collaborer avec les groupes autochtones admissibles au sujet de toute répercussion potentielle des modifications.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Les modifications n’ont pas d’incidence sur les droits protégés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, les traités modernes et les obligations internationales en matière de droits de la personne.

Choix de l’instrument

Après avoir entrepris un exercice de choix d’instruments, il a été déterminé qu’aucune autre option viable ne permettrait d’atteindre les objectifs escomptés par les modifications. Les modifications exempteraient la CDEV et ses filiales (actuelles ou futures), dont Financière TMP et TMC, de demander l’approbation de la gouverneure en conseil chaque fois qu’elles souhaitent réaliser certaines opérations liées à l’exploitation ou à la cession du pipeline. En pratique, les modifications permettraient aux entités susmentionnées de créer sans délai des filiales liées à la commercialisation de la capacité du pipeline au comptant, afin de renforcer la couverture d’assurance et de faciliter la participation économique des autochtones à Trans Mountain, ainsi qu’à toute autre entité nécessaire à l’exploitation du pipeline. La modification réglementaire proposée répond à l’objectif d’accorder à ces sociétés d’État l’agilité et la flexibilité nécessaires pour mener leurs activités sans déroger à la capacité du gouvernement du Canada d’assurer la responsabilisation en tant que propriétaire de TMC.

Le statu quo signifierait que la CDEV pourrait être confrontée à des retards dans la réalisation des opérations nécessaires à l’exploitation du pipeline. Cela pourrait également entraver la capacité de TMC à rivaliser avec ses homologues du secteur privé si la gouverneure en conseil devait approuver chaque opération pertinente (par exemple création et fusion de filiales, achat d’actions) qui serait nécessaire à l’exploitation du pipeline dans le cadre de ses activités quotidiennes.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Les modifications proposées permettraient à la CDEV et à ses filiales (présentes ou futures), dont Financière TMP et TMC, d’exercer certaines activités sans demander l’autorisation de la gouverneure en conseil pour chaque opération. Ils seraient en mesure d’entreprendre les activités nécessaires à l’exploitation et, ultérieurement, de céder le réseau de pipelines élargi avec une agilité et une flexibilité qui lui permettraient d’être compétitif de manière efficace dans le secteur énergétique nord-américain.

Les entités de la CDEV, de Financière TMP et de TMC continueront de rendre compte à la ministre des Finances et au gouvernement du Canada par la présentation d’états financiers trimestriels et de plans d’entreprise annuels.

En l’absence de modifications, il pourrait s’écouler plusieurs mois avant que la CDEV, Financière TMP ou TMC et ses filiales obtiennent l’approbation de la gouverneure en conseil pour ce qui est considéré comme des activités quotidiennes des sociétés, comme la création de nouvelles filiales et l’achat d’actions de sociétés tierces.

Bien que la CDEV, Financière TMP et TMC et ses filiales s’engagent continuellement dans des exercices de réflexion prospective, certaines activités sont considérées comme urgentes ou dépendent de parties externes.

Par exemple, dans le cadre de la transition vers l’expansion des opérations du réseau de pipelines, TMC aura besoin d’une couverture d’assurance plus élevée. La couverture d’assurance peut être dynamique en fonction du marché et des pressions environnementales exercées sur les assureurs. Les modifications offrent à TMC la flexibilité et l’agilité nécessaires pour choisir rapidement entre différentes options d’assurance (par exemple une assurance captive, une assurance mutuelle) si TMC devait élargir sa couverture d’assurance ou si les assureurs existants réduisaient leur couverture. En l’absence de modifications, si un assureur donne peu de préavis indiquant qu’il ne renouvellera pas sa couverture, ou qu’il la renouvellera, mais à une prime considérablement plus élevée, un retard dans l’approbation de la gouverneure en conseil signifierait soit une insuffisance de la couverture d’assurance de TMC, soit une augmentation importante des coûts pour le programme d’assurance de Trans Mountain.

D’une manière générale, TMC gère une entreprise commerciale et sera désavantagée si elle ne peut pas fonctionner avec la même agilité et flexibilité que ses homologues du secteur privé. Par exemple, si TMC détermine que la création, la fusion ou la dissolution de filiales seraient nécessaires pour assurer un réseau de pipelines élargi et financièrement efficace, il y aurait un délai avant que la gouverneure en conseil approuve chaque opération. De telles opérations peuvent devenir nécessaires à mesure que les conditions du marché évoluent, et la nécessité d’exécuter de telles opérations peut être urgente.

Aucun coût associé aux modifications n’est prévu.

Lentille des petites entreprises

L’analyse sous la lentille des petites entreprises a conclu que les règlements n’auront pas d’incidence sur les petites entreprises canadiennes. Les modifications ne devraient pas avoir de répercussions sur les petites entreprises puisqu’elles concernent les dispositions régissant une société d’État individuelle.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas aux modifications, car elles n’imposeraient aucun fardeau administratif aux entreprises.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Ces modifications ne sont pas liées à un plan de travail ou à un engagement pris dans le cadre d’un forum formel de coopération en matière de réglementation (par exemple le Conseil de coopération en matière de réglementation entre le Canada et les États-Unis, la Table de réconciliation et de coopération en matière de réglementation de l’Accord de libre-échange canadien, le Programme d’évaluation économique et politique global entre le Canada et l’Union européenne [UE], le Forum de coopération en matière de réglementation des accords commerciaux).

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une analyse préliminaire a permis de conclure qu’une évaluation environnementale stratégique n’est pas requise.

Analyse comparative entre les sexes plus

Aucune incidence liée à l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) n’a été cernée dans le cadre de la présente proposition.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Mise en œuvre

Les modifications entreraient en vigueur dès leur enregistrement. Les entités ci-dessus effectueront de telles opérations, le cas échéant, à mesure que le projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain entrera en service et à mesure que les discussions sur la participation économique autochtone progresseront.

Conformité et application

La CDEV et ses filiales, dont Financière TMP et TMC, continueront de rendre compte à la ministre des Finances et au Conseil du Trésor au moyen des mécanismes de responsabilisation standards et robustes pour les sociétés d’État, comme la présentation de plans d’entreprise et de rapports annuels, de rapports financiers trimestriels, et par des audits annuels effectués par le vérificateur général.

Personne-ressource

Greg Reade
Sous-ministre adjoint
Investissements d’État et gestion des actifs
Finances Canada
Ottawa (Ontario)
K1A 0G5
Téléphone : 613‑293‑0781