La Gazette du Canada, Partie I, volume 150, numéro 21 : Règlement modifiant le Règlement de l'aviation canadien (parties I, VI et VII — exploitation d'hydravions)
Le 21 mai 2016
Fondement législatif
Loi sur l'aéronautique
Ministère responsable
Ministère des Transports
RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE D'IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION
(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)
Enjeux
Lors d'un accident d'hydravion sur ou au-dessus d'un plan d'eau, il peut arriver que les occupants (c'est-à-dire les passagers et les pilotes) n'aient pas assez de temps pour repérer et enfiler le dispositif de flottaison ou qu'ils oublient de le faire avant de quitter l'hydravion qui coule. Le Règlement de l'aviation canadien exige qu'il y ait à bord de l'aéronef un vêtement/dispositif de flottaison individuel (par exemple placé sous le siège) pour chaque occupant, mais n'impose pas aux occupants l'obligation de le porter tout au long du vol.
Les pilotes d'hydravions exploités commercialement n'ont pas à suivre une formation sur l'évacuation subaquatique (c'est-à-dire comment sortir d'un avion qui est sous l'eau). Or, les pilotes qui n'ont pas suivi de formation sur l'évacuation subaquatique ont moins de chance de sortir d'un aéronef submergé et ne sont pas en mesure d'aider les passagers à en sortir.
Contexte
Au Canada, le secteur d'exploitation commerciale des hydravions comprend environ 188 exploitants en activité partout au pays, dont 80 % à 90 % sont considérés comme de petites entreprises. Ces entreprises transportent des passagers vers des camps de pêche et de chasse, offrent des tours en hydravion et transportent des passagers et des marchandises vers des régions éloignées. C'est en Colombie-Britannique que l'on trouve les exploitations d'hydravions plus importantes qui généralement assurent le transport de passagers et de marchandises entre les villes et les villages ou offrent des excursions en hydravion. Il y a des exploitants d'hydravions dans huit des provinces et dans les trois territoires. La plupart de ces entreprises sont saisonnières, mais plusieurs d'entre elles fonctionnent toute l'année.
Le 29 novembre 2009, un de Havilland DHC-2 (Beaver) a percuté la surface de l'eau à Lyall Harbour, île de Saturna (Colombie-Britannique). Le pilote et un passager ont été gravement blessés, mais ont survécu. Les six autres occupants sont morts noyés à l'intérieur de l'aéronef.
À la suite de cet accident, Transports Canada (TC) a entrepris une activité de promotion et d'éducation sur la sécurité à bord des hydravions et des hydravions à flotteurs et a publié, en juillet 2010, le document Hydravion et hydravion à flotteurs — Guide du passager (http://www.tc.gc.ca/Publications/fr/tp12365/pdf/hr/ tp12365f.pdf).
Le 17 mars 2011, le Bureau de la sécurité des transports (BST) a rendu public son rapport d'enquête sur l'accident (A09P0397) qui contenait les deux recommandations suivantes :
- Que le ministère des Transports exige que les sorties normales et les issues de secours des hydravions commerciaux neufs et actuellement en service permettent une évacuation rapide après un impact avec l'eau où il y aurait des chances de survie;
- Que le ministère des Transports exige que les occupants (passagers et pilotes) d'hydravions commerciaux portent un dispositif individuel qui assure leur flottaison après une évacuation d'urgence.
L'industrie est réglementée par le Règlement de l'aviation canadien (RAC), qui s'applique à tous les types d'exploitations d'hydravions. Ces différents types d'exploitation sont assujettis aux règles énoncées à la Partie VI, Règles générales d'utilisation et de vol des aéronefs, selon lesquelles il doit y avoir à bord de l'appareil un gilet de sauvetage pour chaque personne à bord.
Les exploitants sont également assujettis à d'autres règles selon la nature de leurs activités. S'il s'agit d'une exploitation privée, celle-ci est assujettie à la sous-partie 604 du RAC. L'exploitation d'un taxi aérien pouvant transporter jusqu'à 9 passagers est assujettie à la sous-partie 703, Exploitation d'un taxi aérien. Un service aérien de navette pouvant transporter entre 10 et 19 passagers est assujetti à la sous-partie 704, Exploitation d'un service aérien de navette. Les exigences relatives au programme de formation sont énoncées dans la sous-partie 703 pour les exploitations de taxis aériens et dans la sous-partie 704 pour les services aériens de navette.
Objectifs
L'objectif du projet de règlement, qui donne suite aux recommandations formulées par le BST, est d'améliorer le niveau de sécurité des exploitations d'hydravions au Canada afin d'augmenter les chances de survie des personnes à bord d'un hydravion exploité commercialement en cas d'impact avec l'eau.
Description
Le projet de règlement :
- Instaurerait pour les passagers et les pilotes d'hydravions exploités commercialement le port obligatoire d'un dispositif de flottaison gonflable qui n'est pas composé d'un matériau insubmersible lorsque l'hydravion est utilisé sur ou au-dessus d'un plan d'eau. Il peut s'agir d'un gilet de sauvetage, d'un dispositif de flottaison individuel ou d'un vêtement de flottaison individuel tels qu'ils sont définis dans le chapitre 551 du Manuel de navigabilité et conformes aux normes qui y sont citées en référence. Tous les occupants seraient obligés de porter un dispositif de flottaison individuel fourni par l'exploitant lors de l'embarquement et pendant que l'hydravion est utilisé sur ou au-dessus d'un plan d'eau;
- Rendrait obligatoire une formation en évacuation subaquatique pour les pilotes d'hydravions exploités commercialement, ainsi qu'une formation périodique tous les trois ans;
- Définirait ce qu'est un hydravion. Bien qu'il ne soit pas défini dans le RAC, le terme « hydravion à flotteurs » était fréquemment utilisé dans les normes connexes, mais la définition ne faisait pas référence aux hydravions à coque ou aux avions amphibies. La nouvelle définition proposée pour hydravion est « un avion pouvant être utilisé pour des opérations normales sur l'eau »;
- Abrogerait l'exception énoncée à l'alinéa 602.59(2)b) du RAC concernant les vêtements de flottaison individuels. Les vêtements de flottaison individuels devront être conformes aux normes applicables mentionnées au chapitre 551 du Manuel de navigabilité et seuls ceux qui respectent les normes minimales pourront être utilisés. La modification proposée ne modifie en rien les normes minimales;
- Abrogerait la définition de « vêtement de flottaison individuel » qui fait référence à une norme désuète publiée en 1972, devenue redondante puisque les termes « gilet de sauvetage », « dispositif de flottaison individuel » et « vêtement de flottaison individuel » sont expliqués au chapitre 551 du Manuel de navigabilité.
Consultation
Un groupe de concertation composé de représentants de l'industrie des hydravions (des exploitants et les associations qui les représentent), de constructeurs d'aéronefs et d'inspecteurs de TC s'est réuni du 22 au 25 août 2011 pour discuter des recommandations du BST. L'objectif du groupe était de définir la meilleure stratégie d'atténuation pour améliorer de façon efficace et durable la sécurité des vols commerciaux en hydravion.
Le groupe de concertation a convenu qu'il était acceptable de rendre obligatoire le port en tout temps d'un dispositif de flottaison et qu'une telle mesure améliorerait la sécurité. Toutefois, le groupe considère que la recommandation du BST selon laquelle tous les hydravions commerciaux, en service et nouveaux, devraient être munis de sorties normales et d'issues de secours n'est actuellement pas une option viable. Le groupe propose, en contrepartie, que les pilotes d'hydravions effectuant des vols commerciaux soient tenus de suivre une formation particulière pour faciliter leur évacuation après un accident, afin d'atténuer davantage les risques associés à l'évacuation d'un hydravion accidenté. Le manque de formation en évacuation subaquatique est une des constatations mentionnées dans le rapport d'enquête du BST.
Le 15 août 2014, un Avis de proposition de modification (APM) a été mis à la disposition de tous les membres du Conseil consultatif sur la réglementation aérienne canadienne (CCRAC) aux fins de consultation. L'APM a été envoyé par courriel à environ 525 intervenants qui, en moins de quatre semaines, ont fait parvenir leurs commentaires au sujet de l'avis. Soixante-deux commentaires ont été reçus provenant d'exploitants d'hydravions (dont de petites entreprises), de pilotes et de passagers d'hydravions, de prestataires de formation en évacuation subaquatique, d'associations d'exploitants aériens et de pilotes privés et d'un fournisseur de cartes de consignes pour passagers. Les commentaires portaient sur le port obligatoire d'un dispositif de flottaison et sur la formation obligatoire en évacuation subaquatique.
Cinquante-neuf intervenants ont formulé des commentaires sur le port obligatoire d'un dispositif de flottaison. Cinquante-quatre d'entre eux s'opposent à une telle mesure et quatre (trois exploitants et une association) se sont déclarés en faveur. L'un d'entre eux a suggéré que la règle proposée s'appliquant aux vols d'hydravions commerciaux soit étendue aux vols d'hydravions privés.
Les intervenants qui s'opposent à cette mesure ont exprimé des préoccupations relatives à la sécurité, aux facteurs humains, à la durabilité et à l'entretien des dispositifs de flottaison. Certains intervenants ont également invoqué le fait qu'il n'y a pas de dispositifs de flottaison conçus pour le milieu de l'aviation.
La plupart des pilotes étaient d'avis que le déploiement accidentel du dispositif de flottaison avant que le passager soit sorti d'un hydravion en train de couler pose un risque considérable pour la sécurité. Transports Canada est d'avis que bien que de tels gonflements accidentels se soient produits avant que le passager ne soit sorti de l'hydravion, ce genre de situation peut être évité en mettant l'accent sur ce point lors de l'exposé avant le vol. L'espace est très restreint dans la cabine arrière de la plupart des hydravions, ce qui rend très difficile l'enfilage d'un dispositif de flottaison après un accident. Qui plus est, la confusion, le choc et le besoin urgent de sortir de l'avion font qu'il est peu probable que les passagers prennent le temps de saisir leur dispositif de flottaison et de l'enfiler, surtout si l'avion est en train de couler. TC demeure convaincu qu'un passager qui, dans sa hâte de sortir d'un avion en train de couler, oublie son dispositif de flottaison dans l'avion s'expose à un grave danger, et que rendre le port du dispositif obligatoire en tout temps est la meilleure option pour atténuer les risques de noyade des passagers sortis d'un hydravion après un accident ou un incident.
De nombreux pilotes sont d'avis que les dispositifs de flottaison ne sont pas assez durables pour être portés constamment. TC est d'avis que les nouveaux modèles de dispositifs de flottaison répondent aux besoins de durabilité et d'entretien. Les modèles plus récents sont conservés dans une pochette qui s'attache à la taille du passager. Il existe d'autres modèles approuvés, protégés par une housse en nylon. De plus, une rapide inspection visuelle par l'exploitant aérien effectuée entre chaque vol devrait permettre de relever tout dommage ou signe d'altération. Il existe actuellement des modèles de dispositifs de flottaison durables que des passagers pourraient porter fréquemment et continuellement pendant que l'avion est sur la surface de l'eau ou survole un plan d'eau.
Vingt-quatre intervenants ont fait part de commentaires concernant la formation obligatoire sur l'évacuation d'urgence. Dix-huit d'entre eux se sont déclarés en faveur (six pilotes, cinq exploitants aériens et cinq associations régionales et provinciales ainsi que deux entreprises de formation en évacuation). Deux entreprises ont indiqué qu'elles offraient déjà cette formation à leurs pilotes. Deux exploitants aériens se sont déclarés contre le projet de règlement. Les quatre autres intervenants étaient en partie en faveur, mais s'inquiètent de la disponibilité de la formation et des coûts associés au déplacement des personnes qui doivent suivre la formation en évacuation et qui travaillent pour des entreprises situées en région éloignée ou dans le Nord. Les pilotes privés ont également proposé qu'un nouveau groupe de concertation soit constitué et chargé d'examiner la conception et l'utilisation des simulateurs d'évacuation subaquatique, au lieu de rendre la formation sur l'évacuation subaquatique obligatoire.
Règle du « un pour un »
La règle du « un pour un » ne s'applique pas parce qu'il n'y a pas de changements dans les coûts administratifs des entreprises.
Lentille des petites entreprises
La lentille des petites entreprises n'est pas applicable puisque les coûts, à l'échelle nationale, seraient de l'ordre de un million de dollars par année et que l'incidence sur les petites entreprises ne serait pas disproportionnée. Il y a eu des consultations auprès des petites entreprises sur le projet de règlement. Ce dernier devrait entrer en vigueur un an après la publication finale, ce qui donnerait le temps à toutes les entreprises de se conformer aux exigences.
Justification
Le Canada est le seul pays qui propose de rendre obligatoire le port d'un dispositif de flottaison en tout temps. Il faut savoir aussi que le Canada a le plus grand nombre d'exploitations d'hydravions au monde. Aux États-Unis, la Federal Aviation Administration (FAA) n'exige pas l'utilisation de dispositifs de flottaison individuels au-dessus d'un plan d'eau, sauf pour les organisateurs de voyages aériens (opérations commerciales de passagers) dans l'État d'Hawaii, qui sont assujettis à des règles d'exploitation spéciales. De plus, la FAA a élaboré des documents d'orientation pour la Part 91 (General Operating Rules) des Federal Aviation Regulations et suggère que les exploitants envisagent d'établir une politique obligeant les occupants à porter un vêtement/dispositif de flottaison individuel gonflable chaque fois que l'hydravion est sur l'eau ou vole près de celle-ci.
Pour ce qui est des coûts, les répercussions financières globales du projet de règlement sont estimées à 5 802 717 $ en valeur actualisée (VA) sur 10 ans ou 826 176 $ en valeur annualisée. Selon les prévisions de TC, les coûts associés à l'exigence relative aux dispositifs de flottaison seraient de l'ordre de 4 294 913 $ VA sur 10 ans ou 611 499 $ en valeur annualisée. Les coûts que devront assumer les exploitants pour la formation des pilotes en évacuation sont estimés à 1 507 804 $ VA sur 10 ans ou 214 677 $ en valeur annualisée.
La présente analyse est basée sur la supposition que tous (100 %) les exploitants d'hydravions actuels devront s'équiper de nouveaux modèles de dispositifs de flottaison individuels plus pratiques et plus durables et donc mieux adaptés pour le port en permanence. Il s'agit là d'une estimation prudente puisque TC ignore combien d'exploitants attendront avant de changer les dispositifs de flottaison qu'ils ont actuellement. Si l'on tient compte de l'inflation, d'un taux d'escompte de 7 % et d'un coût de 140 $ pour un nouveau dispositif de flottaison pour chacun des 5 535 passagers et membres d'équipage de la flotte d'hydravions canadienne, qui compte 716 appareils, on estime que le coût pour les exploitants serait de 4 294 913 $ VA sur une période de 10 ans. Cette estimation suppose qu'il faudra 2,5 fois le nombre de dispositifs de flottaison, soit un total de 13 838 unités, pour être en mesure de faire une rotation et d'en retirer du service pour les inspecter et les réparer. Le coût d'un dispositif de flottaison apte à être porté en permanence est de 85 $, mais des améliorations possibles comme une housse lavable peuvent faire monter le prix à 140 $ l'unité. Les dispositifs de flottaison actuels ont une durée de vie d'environ 10 ans, qui ne serait plus que de 3 ans s'ils sont portés constamment; TC a donc prévu un remplacement de toutes les unités tous les 3 ans. Les coûts annuels d'entretien sont actuellement estimés à 39 500 $ pour l'ensemble des 5 535 dispositifs de flottaison; le projet de règlement ajouterait un coût supplémentaire de 59 250 $ chaque année pour l'ensemble des 13 838 unités. On prévoit également qu'une importante exploitation d'hydravions au Canada devra embaucher deux employés à temps plein pour s'occuper des dispositifs de flottaison.
On estime que la flotte canadienne d'hydravions compte environ 716 pilotes, plus 25 % pour les pilotes de remplacement. Il est prévu que la première année, tous les pilotes devront suivre une formation initiale et qu'une formation périodique sera donnée tous les trois ans à l'ensemble des pilotes, moins ceux qui seront partis à cause du roulement du personnel. On suppose qu'après la première année, 12,5 % des pilotes devront suivre la formation, puis encore une fois après la deuxième année et, qu'à cause de roulement de personnel, après cinq ans il faudra donner la formation à 25 % des pilotes. Le coût estimé de la formation est de 400 $ par personne, plus 100 $ pour les frais de déplacement, si la formation est donnée à une distance raisonnable de l'exploitation. Le coût des formations initiale et périodique est estimé à 1 507 804 $ en VA sur 10 ans.
Un des principaux avantages du projet de règlement sera un niveau de sécurité plus élevé des exploitations d'hydravions au Canada. L'avantage pour les pilotes et les passagers sera une plus grande probabilité de réussir l'évacuation d'un aéronef submergé grâce à la formation obligatoire qu'auront suivie les pilotes et donc une atténuation du risque de noyade pour les passagers sortis de l'hydravion.
Mise en œuvre, application et normes de service
Les inspecteurs veilleront à assurer la conformité en ce qui a trait au port permanent des gilets de sauvetage pendant le vol et au calendrier de formation dans le cadre du plan de conformité et de mise en application en vigueur. Il est proposé que le règlement entre en vigueur 12 mois après la date de sa publication dans la Partie II de la Gazette du Canada.
En vertu des articles 7.6 à 8.2 de la Loi sur l'aéronautique, les infractions aux modifications proposées seront passibles d'une amende d'un montant maximal de 3 000 $ pour un particulier et de 15 000 $ pour une compagnie, de la suspension ou de l'annulation d'un document d'aviation canadien, ou d'une poursuite judiciaire intentée par voie de déclaration de culpabilité par procédure sommaire, conformément à l'article 7.3 de la Loi sur l'aéronautique.
Personne-ressource
Chef
Affaires réglementaires
Aviation civile
Sécurité et sûreté, AARBH
Transports Canada
Place de Ville, Tour C
Ottawa (Ontario)
K1A 0N5
Téléphone : 613-993-7284 ou 1-800-305-2059
Télécopieur : 613-990-1198
Site Web : www.tc.gc.ca
PROJET DE RÉGLEMENTATION
Avis est donné que le gouverneur en conseil, en vertu de l'article 4.9 (voir référence a) et des alinéas 7.6(1)a) (voir référence b) et b) (voir référence c) de la Loi sur l'aéronautique (voir référence d), se propose de prendre le Règlement modifiant le Règlement de l'aviation canadien (parties I, VI et VII — exploitation d'hydravions), ci-après.
Les intéressés peuvent présenter au ministre des Transports leurs observations au sujet du projet de règlement dans les trente jours suivant la date de publication du présent avis. Ils sont priés d'y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication, et d'envoyer le tout au chef, Affaires réglementaires (AARBH), Aviation civile, Groupe de la sécurité et sûreté, ministère des Transports, Place de Ville, tour C, 330, rue Sparks, Ottawa (Ontario) K1A 0N5 (renseignements généraux —|mdash|} tél. : 613-993-7284 ou 1-800-305-2059; téléc. : 613-990-1198; adresse Internet : http://www.tc.gc.ca).
Ottawa, le 12 mai 2016
Le greffier adjoint du Conseil privé
Jurica Čapkun
Règlement modifiant le Règlement de l'aviation canadien (parties I, VI et VII — exploitation d'hydravions)
Modifications
1 (1) La définition de vêtement de flottaison individuel, au paragraphe 101.01(1) du Règlement de l'aviation canadien (voir référence 1), est abrogée.
(2) Le paragraphe 101.01(1) du même règlement est modifié par adjonction, selon l'ordre alphabétique, de ce qui suit :
hydravion Avion pouvant être utilisé pour des opérations normales sur l'eau. (seaplane)
| Colonne I Texte désigné |
Colonne II Montant maximal de l'amende ($) |
|
|---|---|---|
| Personne physique | Personne morale | |
| Paragraphe 703.83(1) | 1 000 | 3 000 |
| Paragraphe 703.83(2) | 1 000 | |
| Colonne I Texte désigné |
Colonne II Montant maximal de l'amende ($) |
|
|---|---|---|
| Personne physique | Personne morale | |
| Paragraphe 704.85(1) | 1 000 | 3 000 |
| Paragraphe 704.85(2) | 1 000 | |
4 L'alinéa 602.59(2)b) du même règlement est abrogé.
5 La mention « [703.83 à 703.85 réservés] » qui suit l'article 703.82 du même règlement est remplacée par ce qui suit :
Dispositifs de flottaison
703.83 (1) Sous réserve du paragraphe (4), l'exploitant aérien d'un hydravion dispose, dans son manuel d'exploitation de la compagnie, de procédures pour que chaque membre d'équipage et chaque passager portent, avant d'embarquer dans l'hydravion, un gilet de sauvetage gonflable, un dispositif de flottaison individuel gonflable ou un vêtement de flottaison individuel gonflable et continuent de le porter lorsque l'hydravion est utilisé sur ou au-dessus d'un plan d'eau.
(2) Sous réserve du paragraphe (4), le commandant de bord d'un hydravion donne des instructions à chaque membre d'équipage et à chaque passager pour qu'ils portent, avant d'embarquer dans l'hydravion, un gilet de sauvetage gonflable, un dispositif de flottaison individuel gonflable ou un vêtement de flottaison individuel gonflable et continuent de le porter lorsque l'hydravion est utilisé sur ou au-dessus d'un plan d'eau.
(3) Pour l'application du présent article, un gilet de sauvetage gonflable, un dispositif de flottaison individuel gonflable ou un vêtement de flottaison individuel gonflable est porté par une personne si, selon le cas :
- a) il est dans une pochette attachée à la taille de la personne;
- b) il a été passé par-dessus la tête de la personne et est ajusté à sa taille;
- c) il est attaché à la personne selon les instructions du fabricant.
(4) Le présent article ne s'applique pas à l'égard d'une personne transportée sur une civière ou dans une couveuse ou autre dispositif semblable.
[703.84 et 703.85 réservés]
6 Le paragraphe 703.98(2) du même règlement est modifié par adjonction, après l'alinéa c), de ce qui suit :
- c.1) la formation initiale et, par la suite, triennale portant sur l'évacuation subaquatique à l'intention des pilotes d'hydravions;
7 La mention « [704.85 à 704.105 réservés] » qui suit l'article 704.84 du même règlement est remplacée par ce qui suit :
Dispositifs de flottaison
704.85 (1) Sous réserve du paragraphe (4), l'exploitant aérien d'un hydravion dispose, dans son manuel d'exploitation de la compagnie, de procédures pour que chaque membre d'équipage et chaque passager portent, avant d'embarquer dans l'hydravion, un gilet de sauvetage gonflable, un dispositif de flottaison individuel gonflable ou un vêtement de flottaison individuel gonflable et continuent de le porter lorsque l'hydravion est utilisé sur ou au-dessus d'un plan d'eau.
(2) Sous réserve du paragraphe (4), le commandant de bord d'un hydravion donne des instructions à chaque membre d'équipage et à chaque passager pour qu'ils portent, avant d'embarquer dans l'hydravion, un gilet de sauvetage gonflable, un dispositif de flottaison individuel gonflable ou un vêtement de flottaison individuel gonflable et continuent de le porter lorsque l'hydravion est utilisé sur ou au-dessus d'un plan d'eau.
(3) Pour l'application du présent article, un gilet de sauvetage gonflable, un dispositif de flottaison individuel gonflable ou un vêtement de flottaison individuel gonflable est porté par une personne si, selon le cas :
- a) il est dans une pochette attachée à la taille de la personne;
- b) il a été passé par-dessus la tête de la personne et est ajusté à sa taille;
- c) il est attaché à la personne selon les instructions du fabricant.
(4) Le présent article ne s'applique pas à l'égard d'une personne transportée sur une civière ou dans une couveuse ou autre dispositif semblable.
[704.86 à 704.105 réservés]
8 Le paragraphe 704.115(2) du même règlement est modifié par adjonction, après l'alinéa a), de ce qui suit :
- a.1) la formation initiale et, par la suite, triennale portant sur l'évacuation subaquatique à l'intention des pilotes d'hydravions;
Entrée en vigueur
9 Le présent règlement entre en vigueur au premier anniversaire de sa publication dans la Partie II de la Gazette du Canada.
[21-1-o]