La Gazette du Canada, Partie I, volume 151, numéro 11 : DÉCRETS

Le 18 mars 2017

OFFICE NATIONAL DE L'ÉNERGIE

LOI SUR L'OFFICE NATIONAL DE L'ÉNERGIE

Ordonnance — Certificat d'utilité publique GC-127 à NOVA Gas Transmission Ltd. à l'égard de la construction et de l'exploitation du Projet d'agrandissement du réseau NGTL Towerbirch

C.P. 2017-231 Le 10 mars 2017

Attendu que, le 2 septembre 2015, NOVA Gas Transmission Ltd. (« NGTL ») a présenté à l'Office national de l'énergie (« l'Office »), sous le régime de la partie III de la Loi sur l'Office national de l'énergie, une demande visant l'obtention d'un certificat d'utilité publique concernant la construction et l'exploitation projetées quant au Projet d'agrandissement du réseau NGTL Towerbirch (« projet »);

Attendu que, le 6 octobre 2016, après avoir examiné la demande de NGTL et effectué l'évaluation environnementale du projet, l'Office a présenté au ministre des Ressources naturelles son rapport sur le projet intitulé NOVA Gas Transmission Ltd. GH-003-2015 (ci-après le « rapport de l'Office »), conformément à l'article 29 de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) et à l'article 52 de la Loi sur l'Office national de l'énergie;

Attendu que, par le décret C.P. 2016-1162 du 16 décembre 2016, le gouverneur en conseil, en vertu du paragraphe 54(3) de la Loi sur l'Office national de l'énergie, a prorogé de trois mois le délai visé à ce paragraphe pour permettre la tenue de consultations supplémentaires de la Couronne auprès des groupes autochtones susceptibles d'être touchés, la participation du public et une évaluation des émissions de gaz à effet de serre en amont associées au projet;

Attendu que le gouverneur en conseil est convaincu, après examen des préoccupations et des intérêts des groupes autochtones exprimés dans le rapport sur la consultation de la Couronne intitulé Rapport fédéral-provincial sur les consultations et les accommodements pour le projet d'agrandissement de Towerbirch du 9 février 2017, que le processus de consultation est compatible avec l'honneur de la Couronne et que les préoccupations et intérêts ont fait l'objet de mesures d'accommodement appropriées;

Attendu que le gouverneur en conseil accepte la recommandation de l'Office selon laquelle, si les conditions énoncées à l'annexe II du rapport de l'Office sont respectées, un certificat devrait être délivré puisque le projet présentera, aux termes de la Loi sur l'Office national de l'énergie, un caractère d'utilité publique, tant pour le présent que pour le futur, et que le projet n'est pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants pour l'application de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012);

Attendu que le gouverneur en conseil, après avoir pris en compte les estimations d'émissions de gaz à effet de serre en amont associées au projet figurant dans le rapport d'Environnement Canada intitulé NOVA Gas Transmission Ltd. – Projet d'agrandissement Towerbirch : Examen des estimations des émissions de gaz à effet de serre en amont associées au projet, est convaincu que le projet est compatible avec les engagements pris par le Canada dans le cadre de l'Accord de Paris sur le climat;

Attendu que le gouverneur en conseil considère que le projet renforcerait l'infrastructure de transport du gaz naturel pour un approvisionnement en gaz naturel adéquat et faciliterait, au plan environnemental, l'exploitation durable des ressources,

À ces causes, sur recommandation du ministre des Ressources naturelles, Son Excellence le Gouverneur général en conseil :

NOTE EXPLICATIVE

(Cette note ne fait pas partie du décret.)

Proposition et objectifs

Le 2 septembre 2015, NOVA Gas Transmission Ltd. (NGTL), une filiale en propriété exclusive de TransCanada PipeLines Limited (TransCanada), s'est adressée à l'Office national de l'énergie (l'Office) en vertu des articles 52 et 58 et de la partie IV de la Loi sur l'Office national de l'énergie pour solliciter : (i) un certificat d'utilité publique (le certificat) pour la construction et l'exploitation du Projet d'agrandissement du réseau NGTL Towerbirch (le projet); (ii) une ordonnance en vertu de l'article 58 autorisant la préparation des activités et la construction de l'infrastructure temporaire associée au projet; (iii) une ordonnance en vertu de la partie IV visant une méthode de tarification pour le projet.

Le 6 octobre 2016, l'Office a publié son rapport sur le projet, dans lequel il recommandait qu'un certificat soit délivré et approuvait les demandes présentées en vertu de l'article 58 et de la partie IV, sous réserve de la délivrance dudit certificat. Un décret est requis en application de l'article 54 de la Loi sur l'Office national de l'énergie et de l'article 31 de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) [LCEE 2012] de façon à donner instruction à l'Office de délivrer à NGTL le certificat d'utilité publique GC-127 du projet.

Contexte

Description du projet

Le projet vise à agrandir le réseau actuel de NGTL. Il s'agit de construire un nouveau gazoduc, d'une longueur approximative de 87 kilomètres (km), bidirectionnel et en deux tronçons, et à ajouter des installations connexes, dont cinq stations de comptages, des vannes et des raccordements. Le projet comprendrait :

Le projet serait aménagé, sur 82 % de sa longueur, parallèlement à des emprises de NGTL ou à des perturbations existantes, et serait situé à 89 % sur des terres privées. Il est conçu pour fournir au secteur de Tower Lake, dans la région productrice de Montney, un accès au réseau de NGTL, de façon à assurer le transport de quantités croissantes de gaz naturel de la région vers les marchés de l'Amérique du Nord.

Le projet comprend également des activités de préparation à certains endroits et la construction de l'infrastructure temporaire requise pour la construction des canalisations, notamment des lieux d'empilage, des aires de stockage, des chemins d'accès et des sites d'emprunt ou fosses-réservoirs, qui ont été approuvées directement par l'Office et assujetties à 12 conditions que l'Office surveillera et mettra en application, en vertu de l'article 58 de la Loi sur l'Office national de l'énergie.

Il s'agit d'un « projet désigné » au sens de l'article 2b) de la LCEE 2012, pour lequel l'Office est l'autorité responsable (AR). À titre d'AR fédérale en vertu de la LCEE 2012, l'Office procède à une évaluation environnementale (EE) des projets désignés relevant de sa compétence sous le régime de la Loi sur l'Office national de l'énergie ou de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, y compris des projets de pipelines de plus de 40 km de long. L'Office doit veiller à ce que les Canadiens et Canadiennes puissent participer à l'évaluation environnementale et produire un rapport d'évaluation environnementale qui, dans le cas présent, est inclus dans son rapport de recommandations.

Examen de la demande par l'Office

En vertu de la Loi sur l'Office national de l'énergie, lorsqu'il étudie une demande relative à un projet pipelinier, l'Office doit examiner la demande et tenir des audiences publiques, puis soumettre une recommandation au gouverneur en conseil indiquant que le projet présente un caractère d'utilité publique, tant pour le présent que pour le futur. De plus, l'Office doit faire une évaluation environnementale pour déterminer si le projet est susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants. En examinant le projet, l'Office a tenu compte de divers facteurs, dont les suivants : (i) les répercussions socio-économiques; (ii) les répercussions environnementales; (iii) les effets sur les émissions de gaz à effet de serre; (iv) les répercussions sur les propriétaires fonciers. En vertu de la partie IV de la Loi sur l'Office national de l'énergie, l'Office a également évalué les répercussions sur les frais de transport sur le réseau pipelinier de NGTL (les droits).

Le 6 octobre 2016, après avoir tenu audience et examiné le projet, l'Office a soumis son rapport et ses recommandations au ministre des Ressources naturelles. L'Office a conclu que le projet serait dans l'intérêt public et a recommandé qu'un certificat soit délivré aux fins de la construction et de l'exploitation du projet et d'assortir le certificat des 24 conditions jugées nécessaires ou souhaitables par l'Office pour assurer la sécurité de la construction et de l'exploitation du pipeline, atténuer les répercussions environnementales et traiter les répercussions éventuelles sur les droits et les intérêts des Autochtones d'après les éléments relevés au cours de l'examen du projet par l'Office.

(i) Répercussions socio-économiques

NGTL estime que le projet injectera dans l'économie canadienne 439 millions de dollars en dépenses d'immobilisations, sur environ une année, à compter de 2017. La société estime également que le projet générera 285 millions de dollars en revenus de travail à l'étape de la construction et 75,5 millions de dollars en recettes fiscales, dont 66 % iront au gouvernement fédéral et 33 % aux gouvernements provinciaux (Alberta et Colombie-Britannique). À la période de pointe de la construction, un effectif total de 700 à 750 travailleurs de la construction sera nécessaire. Toutefois, l'exploitation ne créera aucun emploi à temps plein. Selon NGTL, l'étape de l'exploitation rapportera 1,29 million de dollars par année en taxes foncières au district régional de Peace River, en Colombie-Britannique, et 210 000 $ par année au comté de Saddle Hills, en Alberta.

(ii) Répercussions environnementales

En vertu de la Loi sur l'Office national de l'énergie et de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012), l'Office a évalué les répercussions environnementales du projet. La portée de l'EE couvrait des questions touchant l'environnement physique et les sols, y compris la qualité et la quantité de l'eau, le poisson et son habitat, les terres humides, la faune et son habitat, les espèces en péril, l'environnement atmosphérique et acoustique, les ressources patrimoniales, l'usage des terres et des ressources à des fins traditionnelles, la navigation et la sûreté de la navigation.

Après avoir évalué les preuves scientifiques et les avis des participants sur ces questions, l'Office a conclu dans son EE qu'avec la mise en œuvre des procédures de protection environnementale de NGTL, des mesures d'atténuation et des conditions et modalités recommandées par l'Office qui sont énoncées à l'annexe II de son rapport, le projet n'est pas susceptible d'entraîner d'effets environnementaux négatifs importants.

(iii) Effets sur les émissions de gaz à effet de serre

Dans une évaluation soumise à l'Office par NGTL, les émissions de gaz à effet de serre (GES) directement attribuables à l'exploitation du projet étaient estimées à 0,01 mégatonne d'équivalent de dioxyde de carbone par année (Mt d'éq. CO2/année). Les effets de la construction et de l'exploitation du projet sur les émissions de GES seraient atténués par l'application de pratiques standard d'atténuation et de gestion, notamment la réduction, autant que possible, de la marche au ralenti de l'équipement et des véhicules lorsqu'ils ne servent pas, et un programme de détection des fuites et de réparation visant à réduire les émissions fugitives.

(iv) Répercussions sur les propriétaires fonciers

Afin de minimiser les répercussions environnementales et les répercussions sur les propriétaires fonciers, le tracé du projet serait adjacent à des perturbations linéaires, et la taille des espaces de travail temporaires serait réduite. Le projet serait surtout aménagé sur des terres franches privées appartenant à des particuliers ou à des sociétés (89 %) et pour le reste, sur des terres publiques appartenant à la Couronne provinciale (11 %). NGTL a déjà obtenu plus de 80 % des terres nécessaires au projet et ne prévoit pas qu'elle aura des difficultés à obtenir le reste.

(v) Répercussions sur l'établissement des droits des services

NGTL a proposé d'appliquer une méthode de tarification dite du droit intégral (voir référence 2) selon laquelle le projet serait inclus dans la base tarifaire servant à calculer les droits des services de transport sur l'ensemble de son réseau. Certaines parties ayant des intérêts commerciaux s'y sont opposées, préconisant plutôt une méthode du droit supplémentaire, selon laquelle les utilisateurs de l'agrandissement paieraient l'intégralité des coûts des travaux d'agrandissement. Les membres de l'Office ont approuvé en majorité la méthode de tarification proposée par NGTL; un membre a exprimé un avis divergent, indiquant que la méthode proposée n'était pas conforme au principe de l'utilisateur-payeur, position défendue également par des parties ayant des intérêts commerciaux. L'Office a imposé comme condition à NGTL de soumettre à nouveau une demande d'approbation d'une méthode de tarification si les circonstances venaient à changer.

Consultations de l'Office

L'Office a mis en œuvre une initiative de participation accrue des Autochtones visant à favoriser, dès le début du processus d'examen, la mobilisation proactive avec les groupes autochtones susceptibles d'être touchés par le projet proposé et à les aider à comprendre le processus de réglementation de l'Office et la façon d'y participer. L'Office a commencé ses activités de consultation relatives au projet le 29 mai 2015, au moment où il a reçu la description du projet. Il a envoyé une lettre à 27 collectivités et organisations autochtones susceptibles d'être touchées.

Les demandes de participation à l'audience de l'Office ont été acceptées en novembre 2015, et le 22 décembre 2015, l'Office a publié l'ordonnance d'audience GH-003-2015 établissant le processus d'audience publique pour le projet. Conformément à l'article 55.2 de la Loi sur l'Office national de l'énergie, l'Office a déterminé qui pouvait y participer. L'Office a reçu et examiné en tout 39 demandes de participation à l'audience GH-003-2015 et accordé à tous les requérants le droit de participer; sur ce nombre, 25 ont obtenu le statut d'intervenants et 14, le statut d'auteurs de lettres de commentaires. Les intervenants ont soumis leurs preuves et leurs questions à NGTL et à d'autres intervenants, tandis que les auteurs de lettres de commentaires ont remis des lettres à propos du projet.

Parmi les intervenants, on comptait 5 groupes autochtones, 14 parties ayant des intérêts commerciaux, 1 association de propriétaires fonciers, 3 organisations gouvernementales et 2 particuliers. Dix parties ayant des intérêts commerciaux, 1 groupe autochtone et 3 organisations gouvernementales ont rédigé des lettres de commentaires. L'Office a reçu 4 demandes dans le cadre du Programme d'aide financière aux participants, présentées par 3 groupes autochtones et 1 association de propriétaires fonciers, pour un total de 591 920 $. À la suite d'un examen effectué par le Comité d'examen du financement, qui était indépendant du processus d'examen du projet, des montants d'aide financière atteignant au total 200 000 $ ont été accordés.

Le processus d'audience était constitué de parties orales et écrites. La partie orale s'est tenue à Dawson Creek, en Colombie-Britannique, le 31 mai 2016, et à Calgary, en Alberta, du 6 au 9 juin 2016. Un groupe autochtone a présenté une preuve traditionnelle orale au cours de la partie du processus qui s'est déroulée à Dawson Creek. L'Office a souligné la valeur et le caractère unique de la perspective des groupes autochtones lorsqu'il s'agit de déterminer l'efficacité des mesures d'atténuation, basées en partie sur leurs connaissances traditionnelles.

Rapport de recommandations de l'Office sur la demande

Dans son rapport de recommandations, l'Office a recommandé 24 conditions propres au projet dans le but de renforcer la sécurité publique et la protection de l'environnement, et pour répondre aux préoccupations soulevées par les Autochtones. L'Office a recommandé les conditions précises qui seraient intégrées au certificat en fonction des preuves fournies par les groupes autochtones, notamment les conditions suivantes : (i) NGTL doit soumettre un plan de participation autochtone aux activités de surveillance décrivant la participation des groupes autochtones aux activités de surveillance du projet pendant et après la construction (Condition 8); (ii) les études non terminées sur l'usage des terres à des fins traditionnelles doivent l'être avant le début de toute activité de construction (Condition 9); (iii) NGTL doit déposer un rapport de participation autochtone aux activités de surveillance, qui résume la participation des groupes autochtones à ces activités pendant la construction (Condition 20); (iv) NGTL doit déposer un rapport sur l'emploi, les contrats et l'approvisionnement intéressant les Autochtones, qui résume les possibilités d'emploi pour les Autochtones, et les contrats et les achats auprès d'entreprises autochtones (Condition 21); (v) NGTL doit déposer un rapport de surveillance environnementale postérieure à la construction contenant les résultats de la surveillance autochtone et résumant les mesures prises par NGTL pour prendre en compte et traiter les préoccupations et les questions soulevées par les Autochtones au cours des consultations (Condition 23). Les conditions feront l'objet d'une surveillance et seront mises en application grâce aux rapports produits régulièrement pour l'Office, avant la construction, durant la construction et durant l'étape de l'exploitation du projet.

Considérations

Le 27 janvier 2016, le gouvernement du Canada a adopté des mesures intérimaires précisant comment il aborderait les grands projets soumis à un examen, notamment en s'engageant à mener des consultations plus approfondies.

(i) Consultation publique

Le gouvernement s'est efforcé de solliciter directement la participation du public à l'égard du projet, comme complément aux commentaires formulés par le public aux audiences de l'Office. En créant un questionnaire qui a été affiché sur le site Web de Ressources naturelles Canada (RNCan), on a demandé au public d'autres commentaires sur le projet. La période au cours de laquelle le public pouvait répondre au questionnaire a commencé au moment du dépôt du rapport de l'Office, le 6 octobre 2016, et s'est terminée le 26 novembre 2016. Au total, 61 personnes ont rempli le questionnaire, la majorité des réponses venant de l'ouest du Canada. Plusieurs répondants ont mentionné les retombées économiques favorables du projet et la nécessité d'un accès au marché pour le gaz naturel, tandis que d'autres ont exprimé des inquiétudes au sujet de la construction de pipelines en général et de la fracturation hydraulique en particulier.

(ii) Consultation de la Couronne

La Couronne a l'obligation légale de consultation et, le cas échéant, d'accommodement, lorsqu'elle envisage une conduite susceptible de porter atteinte aux droits ancestraux ou issus de traités, potentiels ou établis. La Couronne a offert des consultations avec les groupes susceptibles d'être touchés après le dépôt du rapport de l'Office afin de discuter de toute question non résolue et des mesures d'atténuation possibles. La Couronne a pris en compte le processus d'examen de l'Office pour cerner les préoccupations.

Le processus de consultation de la Couronne est décrit dans le Rapport sur les consultations et les accommodements de la Couronne (RCAC). Le RCAC décrit le processus de consultation mené par la Couronne auprès des groupes autochtones, notamment en ce qui a trait aux questions qu'ils ont soulevées, ainsi que l'évaluation des répercussions éventuelles sur les droits des Autochtones et les mesures d'accommodement proposées, y compris les conditions recommandées par l'Office. Le RCAC a été approuvé par le ministre des Ressources naturelles avant qu'il fasse sa recommandation au gouverneur en conseil. Le rapport a été remis à tous les membres du gouverneur en conseil pour éclairer leur décision du projet. Avant d'être parachevé, le RCAC a été communiqué aux groupes autochtones susceptibles d'être touchés de façon à ce qu'ils confirment que les avis qu'ils ont exprimés ont été intégrés au rapport de manière exacte et exhaustive.

Le gouverneur en conseil est convaincu, après examen des préoccupations et des intérêts des groupes autochtones exprimés dans le RCAC, que le processus de consultation est compatible avec l'honneur de la Couronne et que les préoccupations et intérêts ont fait l'objet de mesures d'accommodement appropriées.

(iii) Évaluation des émissions de GES en amont

Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) a évalué les émissions de GES en amont associées à la construction du projet et inclus dans son rapport une estimation des répercussions futures des politiques et des mesures adoptées par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux au 1er novembre 2016. Selon le rapport, les émissions de GES en amont associées à la production, à la collecte et au traitement du volume supplémentaire de gaz naturel du fait du projet pourraient varier entre 2,7 et 2,8 Mt d'éq. CO2/année. S'il est prévu que la construction du projet entraînera une augmentation des émissions en amont comparativement aux niveaux qui seraient rejetés s'il n'était pas construit, on ne s'attend pas à ce qu'il augmente les projections d'émissions canadiennes au-delà du Scénario de référence des émissions de gaz à effet de serre du Canada 2016 présenté par ECCC, dans la mesure où la hausse du niveau de production est déjà prise en compte dans les prévisions relatives à la production fournies dans le rapport de l'Office, Avenir énergétique du Canada en 2016 - Mise à jour sur lesquelles on s'est basé pour établir la projection. De plus, si le projet est construit, il est possible qu'il n'entraîne pas une augmentation des émissions de GES en amont. La production de gaz en amont pourrait se substituer à d'autres sources de gaz naturel à plus forte intensité de GES en Amérique du Nord ou compenser les baisses de production dans d'autres régions.

ECCC a publié le 6 octobre 2016 la version provisoire d'un rapport d'évaluation sur les GES en amont afin d'obtenir les commentaires du public. ECCC a accepté les commentaires du public jusqu'au 28 octobre 2016 et a affiché la version définitive du rapport en février 2017.

Personne-ressource au Ministère

Pour obtenir de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec :

Terence Hubbard
Directeur général
Direction générale des ressources pétrolières
Ressources naturelles Canada
Téléphone : 343-292-6165

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