La Gazette du Canada, Partie I, volume 154, numéro 20 : Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Saskatchewan

Le 16 mai 2020

Fondement législatif

Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)

Ministère responsable

Ministère de l’Environnement

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Décret.)

Enjeux

Le gouvernement de la Saskatchewan a adopté des mesures réglementaires afin de gérer les émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier en amont de façon à obtenir des réductions d’émissions de méthane équivalentes à celles prévues par le Règlement concernant la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) [le règlement fédéral]. De plus, la Oil and Gas Conservation Act a été modifiée pour inclure des dispositions similaires aux articles 17 à 20 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [LCPE]. Le ministre de l’Environnement recommande qu’un décret soit pris déclarant que les dispositions du règlement fédéral ne s’appliquent pas en Saskatchewan, au motif que les mesures réglementaires provinciales visant à réduire les émissions de méthane satisfont aux exigences d’un accord d’équivalence, comme le stipule la LCPE. Un décret est requis pour éviter le chevauchement de la réglementation et le fardeau administratif et pour permettre au gouvernement de la Saskatchewan de réglementer les émissions de méthane du secteur du pétrole et du gaz de la façon la mieux adaptée à sa situation particulière, tout en assurant des résultats environnementaux équivalents.

Contexte

Le gouvernement du Canada a adopté le règlement fédéral en avril 2018. Le règlement fédéral a introduit des mesures de contrôle (normes visant les installations et l’équipement) pour réduire les émissions fugitives et les émissions d’évacuation de méthane et de composés organiques volatils (COV) du secteur du pétrole et du gaz en amont. Ces mesures de contrôle incluaient des exigences concernant les émissions fugitives, les compresseurs et la complétion de puits, qui entreront en vigueur en 2020, ainsi que des exigences concernant les évacuations de routine et les régulateurs et les pompes pneumatiques, qui entreront en vigueur en 2023.

Le 1er janvier 2019, le gouvernement de la Saskatchewan a adopté le Oil and Gas Emissions Management Regulations (en anglais seulement) (le règlement de la Saskatchewan), qui impose des limites individuelles d’intensité des émissions de gaz à effet de serre (GES) aux entreprises dont les installations pétrolières produisent des émissions d’évacuation. Outre le règlement de la Saskatchewan, le gouvernement de la Saskatchewan a adopté, le 27 décembre 2019, la Directive PNG036: Venting and Flaring Requirements (en anglais seulement) (directive PNG036) qui impose des limites d’évacuation et de torchage aux installations pétrolières et gazières, ainsi que des restrictions sur le torchage temporaire lors de la complétion de puits. La directive PNG036 a été modifiée en avril 2020 pour imposer des contrôles de détection et de réparation des fuites (LDAR) aux installations gazières (unités gazières, usines de gaz et réseaux collecteurs de gaz). En décembre 2019, le gouvernement de la Saskatchewan a également modifié la Directive PNG017: Measurement Requirements for Oil and Gas Operations (en anglais seulement) (directive PNG017) afin de consolider, clarifier et mettre à jour les exigences réglementaires concernant les méthodes utilisées par les installations pétrolières et gazières pour mesurer le volume des gaz de combustion, d’évacuation et de torchage à des fins de comptabilisation et de production de rapport. En avril 2020, la directive PNG017 a été de nouveau modifiée pour exiger une amélioration de la mesure quantitative des gaz connexes émis par les installations de pétrole lourd. La directive PNG036 et la directive PNG017 (directives de la Saskatchewan) ont été adoptées par l’entremise de décrets ministériels.

Accords d’équivalence en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [LCPE]

Le gouvernement du Canada et les gouvernements provinciaux partagent la responsabilité de la protection de l’environnement. Conformément à l’article 10 de la LCPE, le gouverneur en conseil a l’autorité, sur la recommandation du ministre de l’Environnement, de prendre un décret déclarant que les dispositions d’un règlement élaboré en vertu de certains paragraphes de la LCPE ne s’appliquent pas dans une province ou un territoire. Pour que cela puisse se produire, un accord d’équivalence doit être conclu entre le gouvernement de la province ou du territoire et le gouvernement du Canada. Un accord d’équivalence est un accord écrit et signé par le ministre de l’Environnement et les représentants de la province, du territoire ou du gouvernement autochtone qui convient qu’en vertu des lois qui s’appliquent au territoire relevant du gouvernement provincial, il existe des dispositions en vigueur qui sont équivalentes au règlement fédéral, ainsi que des provisions semblables aux articles 17 à 20 de la LCPE accordant le droit de demander une enquête sur toute infraction environnementale présumée. Conformément au paragraphe 10(8) de la LCPE, la période maximale de validité d’un accord d’équivalence est de cinq ans à compter de la date de sa mise en vigueur. Un accord d’équivalence peut également être résilié avant son terme sous condition d’un avis de trois mois donné par l’une ou l’autre partie.

Accord d’équivalence de la Saskatchewan

Le gouvernement du Canada et le gouvernement de la Saskatchewan ont publié un projet d’accord d’équivalence conclu sur la base de réductions équivalentes des émissions de méthane (en équivalent en dioxyde de carbone [éq. CO2]) par le secteur pétrolier et gazier de la Saskatchewan, prévues par les dispositions des lois provinciales en vigueur sur le territoire relevant du gouvernement de la Saskatchewan et sur la base de dispositions semblables aux articles 17 à 20 de la LCPE accordant le droit de demander une enquête sur toute infraction environnementale présumée. Ces dispositions sont énoncées respectivement dans le règlement et les directives de la Saskatchewan et dans la Oil and Gas Conservation Act de la Saskatchewan. Cet accord entrera en vigueur à la date d’enregistrement du décret connexe qui déclare le règlement fédéral non applicable en Saskatchewan, sauf à l’égard d’entreprises et d’ouvrages de compétence fédérale. Cet accord prendrait fin le 31 décembre 2024, à moins qu’il ne soit résilié plus tôt par l’une ou l’autre partie sur préavis de trois mois. L’accord ferait l’objet d’une révision annuelle. Un nouvel accord pourrait être conclu après l’expiration du présent accord. Le présent projet d’accord d’équivalence sera publié dans le registre de la LCPE. Un avis annonçant sa publication sera publié dans la Partie I de la Gazette du Canada.

Résultats environnementaux équivalents

Dans le but d’établir l’équivalence des résultats obtenus par la mise en œuvre du règlement et des directives de la Saskatchewan et du règlement fédéral, Environnement et Changement climatique Canada (le Ministère) a procédé à une estimation des réductions d’émissions de méthane (en éq. CO2) obtenues à l’aide du règlement fédéral et du règlement et des directives de la Saskatchewan en utilisant le scénario de référence ministériel publié dans le rapport intitulé Projections des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques au Canada 2018 (PDF).

Les réductions d’émissions ont été estimées par une méthode semblable à celle décrite dans le résumé de l’étude d’impact de la réglementation du règlement fédéral. Une analyse préliminaire a été effectuée en calculant les estimations ascendantes et détaillées des émissions produites par chaque source d’émission selon les scénarios de référence et de réglementation. Les estimations ascendantes d’émissions ont ensuite été mises à l’échelle pour s’aligner sur le scénario de référence ministériel. Le scénario de référence ministériel pour le secteur pétrolier et gazier a été élaboré à l’aide des données historiques d’émissions du Rapport d’inventaire national du Ministère et des prévisions de production pétrolière et gazière de la Régie de l’énergie du Canada.

D’après ces estimations, le règlement et les directives de la Saskatchewan entraînent des réductions cumulatives d’émissions de 11,61 mégatonnes (Mt) de méthane (en éq. CO2) pour la période commençant le 1er janvier 2020 et finissant le 31 décembre 2024, comparativement à des réductions de 11,48 Mt obtenues à l’aide du règlement fédéral, comme le résume le tableau 1 ci-dessous. Le règlement et les directives de la Saskatchewan permettent donc d’atteindre des réductions d’émissions équivalentes au règlement fédéral. Comme il est indiqué au tableau 2, le règlement et les directives de la Saskatchewan devraient entraîner des réductions d’émissions plus faibles sur un horizon de 10 ans. Après cette période, le Ministère estime que d’autres mesures prises par les installations pétrolières et gazières seront nécessaires pour obtenir des résultats semblables du 1er janvier 2025 au 31 décembre 2029.

Tableau 1. Comparaison sur cinq ans des réductions cumulatives d’émissions de méthane (en Mt éq. CO2) du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2024
 

Règlement et directives de la Saskatchewan

Règlement fédéral

Écart

Compresseurs

s.o.

0,28

−0,28

Émissions fugitives

0,32

1,96

−1,64

Évacuation générale

10,63

8,02

2,61

Dispositifs pneumatiques

s.o.

0,57

−0,57

Complétion de puits

0,65

0,65

0

Total

11,61

11,48

0,12

Remarque : Il est possible que les totaux soient différents en raison de l’arrondissement de certaines données.

Tableau 2. Comparaison sur 10 ans des réductions d’émissions de méthane (en Mt éq. CO2) du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2029

Année

Règlement et directives de la Saskatchewan

Règlement fédéral

Écart

2020

1,61

0,45

1,16

2021

2,12

0,54

1,58

2022

2,16

0,57

1,60

2023

2,73

4,91

−2,18

2024

2,98

5,00

−2,02

2025

3,36

5,10

−1,74

2026

3,44

5,19

−1,75

2027

3,53

5,29

−1,76

2028

3,60

5,37

−1,77

2029

3,67

5,44

−1,77

Total

29,21

37,87

−8,66

Remarque : Il est possible que les totaux soient différents en raison de l’arrondissement de certaines données.

Il a été déterminé que le règlement fédéral ainsi que le règlement et les directives de la Saskatchewan donnaient des réductions d’émissions de méthane équivalentes, mais on estime aussi que le règlement et les directives de la Saskatchewan permettront d’atteindre des réductions d’émissions de COV dépassant celles du règlement fédéral durant la période d’équivalence. Cependant, le règlement fédéral permettra d’obtenir des réductions d’émissions de COV plus importantes pour la période allant du 1er janvier 2025 au 31 décembre 2029.

Objectif

L’objectif du projet de décret est de réduire le chevauchement des règlements et le fardeau administratif, tout en permettant à la Saskatchewan d’obtenir des réductions d’émissions de méthane équivalentes dans le secteur pétrolier et gazier de la province de la façon la mieux adaptée à sa situation particulière.

Description

Le projet de Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Saskatchewan (le projet de décret) suspendrait l’application du règlement fédéral et viserait les installations de la Saskatchewan, à l’exception des ouvrages et des entreprises de compétence fédérale définis au paragraphe 3(1) de la LCPE. Le projet de décret ne serait plus en vigueur lorsque l’accord d’équivalence prendra fin le 31 décembre 2024.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Des représentants du gouvernement de la Saskatchewan et du gouvernement fédéral ont participé activement à des discussions bilatérales tout au long de l’élaboration du règlement fédéral, du règlement et des directives de la Saskatchewan et du projet d’accord d’équivalence. Ces discussions étaient axées sur les politiques clés et les paramètres techniques pour déterminer l’équivalence des résultats et s’assurer que la Saskatchewan dispose d’une législation en matière d’environnement qui contient des dispositions semblables aux articles 17 à 20 de la LCPE pour ce qui est des enquêtes sur les infractions présumées.

Les intervenants de l’industrie ont écrit au Ministère pour indiquer qu’ils appuyaient un accord d’équivalence avec la Saskatchewan concernant le règlement fédéral dans les commentaires reçus au cours de la période de consultation de 60 jours relative au projet de Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Colombie-Britannique. Ces commentaires encourageaient le Ministère à aller de l’avant avec la conclusion d’accords d’équivalence avec d’autres provinces pour éviter le chevauchement des exigences prévues par la réglementation.

Des organisations non gouvernementales de l’environnement (ONGE) ont publiquement soulevé des préoccupations quant à l’approche fondée sur les résultats du règlement de la Saskatchewan. Un consortium d’ONGE a aussi exprimé les mêmes inquiétudes dans une lettre envoyée au Ministère. En outre, ce consortium a publié une fiche de renseignements à l’attention des décideurs qui comparait le règlement sur les émissions de méthane provenant du secteur gazier et pétrolier de la Saskatchewan et la réglementation du gouvernement fédéral (PDF, en anglais seulement). On y décrivait de façon qualitative les domaines relevant de la Saskatchewan, qui de leur point de vue nécessitent une grande amélioration par rapport à la réglementation fédérale.

Plus précisément, ces préoccupations comprenaient le gouvernement de la Saskatchewan qui ne prenait pas de mesures particulières pour réduire les émissions provenant de fuites des installations pétrolières, des dispositifs pneumatiques et des réservoirs de stockage, et qui n’avait pas mis à jour les exigences existantes concernant les mesures et la production de rapports. Ces inquiétudes dataient d’avant l’adoption des directives de la Saskatchewan, lesquelles exigent des mesures visant à réduire les émissions à la complétion des puits, au cours des évacuations de routine et du torchage des installations, à contrôler les émissions fugitives des installations gazières et à améliorer la quantification de gaz connexes aux installations de pétrole lourd.

Les travaux de modélisation menés par le Ministère indiquent que, dans leur ensemble, le règlement et les directives de la Saskatchewan entraîneront des réductions d’émissions de méthane équivalentes à celles du règlement fédéral dans la période de 2020 à 2024. Ces réductions des émissions de méthane ont été estimées à l’aide d’une méthode robuste et cohérente de modélisation qui a fait l’objet de bon nombre de consultations avec des intervenants depuis 2016.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

En Saskatchewan, on a relevé des installations soumises au règlement fédéral sur les terres de réserve de 11 Premières Nations. Le projet de décret suspendrait l’application du règlement fédéral en Saskatchewan, dont les installations situées sur des terres de réserve. Des résultats environnementaux semblables seraient obtenus avec le règlement et les directives de la Saskatchewan. Par ailleurs, le projet de décret devrait entraîner des économies supplémentaires pour les installations soumises au règlement fédéral, y compris celles gérées par des peuples autochtones. À la publication du projet d’accord d’équivalence et du projet de décret, les organisations autochtones nationales et les Premières Nations assujetties au règlement fédéral seront notifiées, dans la mesure du possible, et invitées à fournir leurs commentaires. Aucune obligation découlant de traités modernes ne devrait avoir d’incidence sur le projet de décret.

Choix de l’instrument

Le décret est le seul instrument réglementaire que le gouverneur en conseil peut prendre en vertu de la LCPE pour déclarer que le règlement fédéral ne s’applique pas à la Saskatchewan. Des options non réglementaires comme la conformité volontaire ou un code de pratique ne sont donc pas des instruments adaptés pour l’atteinte de l’objectif.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Le règlement et les directives de la Saskatchewan réglementeraient les émissions de méthane avec le même degré de rigueur que le règlement fédéral, tout en tenant compte des caractéristiques spécifiques de l’industrie pétrolière et gazière de la Saskatchewan. De plus, le projet de décret suspendrait les exigences du règlement fédéral en Saskatchewan, réduisant ainsi le chevauchement des règlements et les exigences en matière de production de rapports. Par conséquent, on s’attend à ce que le projet de décret entraîne des économies relatives aux coûts de conformité et d’administration différentiels pour l’industrie.

On s’attend également à ce que le gouvernement fédéral réalise des économies de coûts différentiels découlant de l’annulation d’activités administratives visant l’application de la loi, la promotion de la conformité et l’administration du règlement fédéral en Saskatchewan. Ces économies sont estimées à environ 410 500 $ sur une période de cinq ans référence 1.

Lentille des petites entreprises

Bien que le règlement fédéral exempte les installations qui produisent ou reçoivent moins de 60 000 m3 de gaz d’hydrocarbures par année pour limiter les répercussions sur les petites entreprises, celles-ci possèdent toutefois des installations qui dépassent ce seuil. En 2018, le Ministère a recensé 111 petites entreprises de la Saskatchewan qui seraient touchées par le règlement fédéral. La réduction du chevauchement des règlements et des exigences en matière de production de rapports engendrée par la suspension des exigences du règlement fédéral en Saskatchewan fera en sorte que le projet de décret entraînera également des économies pour les petites entreprises.

Règle du « un pour un »

Le projet de décret entraînerait une réduction des coûts administratifs des installations pétrolières et gazières imposés par le règlement fédéral et une « suppression » en vertu de la règle du « un pour un ». Les installations pétrolières et gazières de la Saskatchewan n’auraient plus à se conformer aux exigences administratives du règlement fédéral, ce qui générerait des économies moyennes de 386 793 $ par année. Les économies moyennes quant aux coûts d’administration seront d’environ 2 015 $ par entreprise référence 2.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Au Canada, la protection de l’environnement est une responsabilité partagée. Afin d’éviter le chevauchement des règlements, l’article 10 de la LCPE permet les accords d’équivalence, accompagnés d’un décret suspendant l’application d’un règlement fédéral dans un territoire donné.

Le gouvernement de la Saskatchewan a mis en place des exigences réglementaires finales applicables au secteur pétrolier et gazier pour réduire l’évacuation des gaz, imposer des contrôles de détection et de réparation des fuites dans les installations gazières (unités gazières, usines à gaz et réseaux collecteurs de gaz). Il a également mis en place des restrictions sur le torchage temporaire pendant la complétion de puits. Le Ministère considère que le règlement et les directives adoptés au moyen de décrets par le gouvernement de la Saskatchewan répondent aux exigences de la LCPE pour la période d’équivalence proposée. Par conséquent, le ministre de l’Environnement recommande l’adoption du projet de décret suspendant l’application du règlement fédéral en Saskatchewan.

Le projet de décret couvrira la même période que celle prévue dans le projet d’accord d’équivalence, qui se termine le 31 décembre 2024, et des réductions d’émissions équivalentes sont attendues au cours de la période d’équivalence. Les engagements internationaux du Canada visant à réduire les émissions de méthane de 40 % à 45 % sous les niveaux de 2012 d’ici 2025 ne seront pas touchés, et il en est de même pour l’engagement pris par le Canada dans le cadre de l’Accord de Paris.

Évaluation environnementale stratégique

Le règlement fédéral a été élaboré en fonction du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques. Une évaluation environnementale stratégique (EES) a été réalisée pour ce cadre en 2016. Selon cette EES, il a été conclu que les projets élaborés en fonction du cadre réduiront les émissions de GES et sont conformes à l’objectif de la Stratégie fédérale de développement durable pour le Canada 2016-2019 (PDF) visant à adopter des mesures efficaces pour lutter contre les changements climatiques. Le projet de décret entraînerait une diminution des émissions des composés organiques volatils (COV).

Analyse comparative entre les sexes plus

Nous n’avons relevé aucune incidence de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) attribuable à la présente proposition.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Le projet de décret déclarerait que les dispositions du règlement fédéral ne s’appliquent pas en Saskatchewan à compter de la date d’entrée en vigueur du projet de décret, à l’exception des installations expressément exemptées. Une fois le projet de décret entré en vigueur, le règlement fédéral ne s’appliquera plus aux installations pétrolières et gazières de la Saskatchewan, à l’exception des installations qui sont des ouvrages ou des entreprises de compétence fédérale, ce qui comprend les pipelines interprovinciaux.

Personnes-ressources

Magda Little
Directrice
Division du pétrole, du gaz et de l’énergie de remplacement
Direction de l’énergie et des transports
Direction générale de la protection de l’environnement
Environnement et Changement climatique Canada
351, boulevard Saint-Joseph
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.methane-methane.ec@canada.ca

Matthew Watkinson
Directeur
Division de l’analyse réglementaire et de la valuation
Direction de l’analyse économique
Direction générale de la politique stratégique
Environnement et Changement climatique Canada
200, boulevard Sacré-Cœur
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.darv-ravd.ec@canada.ca

PROJET DE RÉGLEMENTATION

Avis est donné, conformément au paragraphe 332(1) référence a de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) référence b, que la gouverneure en conseil se propose de prendre, en vertu du paragraphe 10(3) de cette loi, le Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Saskatchewan, ci-après.

Les intéressés peuvent présenter au ministre de l’Environnement, dans les soixante jours suivant la date de publication du présent avis, leurs observations au sujet du projet de décret ou un avis d’opposition motivé demandant la constitution de la commission de révision prévue à l’article 333 de cette loi. Ils sont priés de faire mention du projet de décret visant la Saskatchewan, d’y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication, et d’envoyer le tout à Magda Little, directrice, Division du pétrole, du gaz et des énergies de remplacement, ministère de l’Environnement, 351, boulevard Saint-Joseph, Gatineau (Québec) K1A 0H3 (courriel : ec.methane-methane.ec@canada.ca).

Quiconque fournit des renseignements au ministre de l’Environnement peut en même temps présenter une demande de traitement confidentiel aux termes de l’article 313 de cette loi.

Ottawa, le 10 mai 2020

La greffière adjointe du Conseil privé
Julie Adair

Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Saskatchewan

Déclaration

Non-application

1 Les articles ci-après du Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’appliquent pas en Saskatchewan, sauf à l’égard d’une entreprise fédérale :

Cessation d’effet

Date à laquelle l’accord prend fin

2 Le présent décret cesse d’avoir effet à la date à laquelle l’Accord d’équivalence concernant les règlements du Canada et de la Saskatchewan relatifs aux rejets de méthane du secteur du pétrole et du gaz de la Saskatchewan, 2020, conclu entre le ministre de l’Environnement et le gouvernement de la Saskatchewan, prend fin en application du paragraphe 10(8) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999).

Entrée en vigueur

Enregistrement

3 (1) Le présent décret, sauf l’alinéa 1b), entre en vigueur à la date de son enregistrement.

1er janvier 2023

(2) L’alinéa 1b) entre en vigueur le 1er janvier 2023.