La Gazette du Canada, Partie I, volume 158, numéro 44 : Règlement modifiant le Règlement de 1985 sur les normes de prestation de pension (publication de renseignements concernant les placements des régimes)
Le 2 novembre 2024
Fondement législatif
Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension
Ministère responsable
Ministère des Finances
RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION
(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)
Enjeux
Les renseignements sur les placements des régimes de pension privés sous réglementation fédérale ne sont actuellement pas accessibles au public dans un format uniforme et normalisé. Bien que certains grands régimes de pension sous réglementation fédérale divulguent publiquement des renseignements sur la répartition de leurs placements par région géographique et par catégorie d’actifs, ces renseignements peuvent être présentés selon différentes catégories d’actifs ou emplacements géographiques, ce qui rend difficile la comparaison de la répartition des placements entre les régimes de pension.
Contexte
La Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension (LNPP) fédérale et le Règlement de 1985 sur les normes de prestation de pension (RNPP) fédéral s’appliquent aux régimes de pension liés à des emplois qui relèvent de la compétence fédérale, comme le travail lié à la navigation et au transport maritime, les services bancaires, les transports et les communications interprovinciaux, l’emploi dans certaines sociétés d’État fédérales et tous les emplois du secteur privé au Yukon, dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut. Environ 7 % des régimes de pension privés au Canada sont sous réglementation fédérale, les 93 % restants étant sous réglementation provinciale. La LNPP et le RNPP ne s’appliquent pas aux régimes de pension de la fonction publique fédérale, des Forces canadiennes ou de la Gendarmerie royale du Canada. Le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) est responsable de la supervision des régimes de pension sous réglementation fédérale en vertu de la LNPP et du RNPP.
L’objectif principal d’un régime de pension est de fournir des prestations de pension aux bénéficiaires du régime afin de soutenir leur sécurité de retraite. La LNPP et le RNPP appuient cet objectif en établissant des normes minimales pour l’administration des régimes afin de protéger les prestations de pension des bénéficiaires du régime (par exemple les participants actifs, les participants différés et les retraités). En vertu de la LNPP et du RNPP, les administrateurs de régime ont l’obligation fiduciaire de gérer les actifs du régime et de prendre des décisions de placement dans l’intérêt financier des bénéficiaires du régime.
Les régimes de pension sous réglementation fédérale sont généralement des régimes à prestations déterminées (PD) ou à cotisations déterminées (CD). Dans le cadre d’un régime à prestations déterminées, les employeurs et les employés cotisent au régime et les participants au régime reçoivent un niveau défini de paiement régulier du régime tout au long de leur retraite, habituellement en fonction de leur salaire et de leurs années de service. Dans le cadre d’un régime à cotisations déterminées, les cotisations de l’employeur et de l’employé (le cas échéant) sont habituellement prédéterminées à un pourcentage fixe du salaire. Les prestations de pension d’un participant à un régime à cotisations déterminées à la retraite sont déterminées en fonction du solde de son compte à la retraite, qui dépend du montant des cotisations accumulées de l’employeur et de l’employé et du rendement des placements. Un plan combiné est un plan comprenant à la fois des éléments des PD et des CD.
Selon le BSIF, au 31 mars 2023, il y avait 1 180 régimes de pension sous réglementation fédérale avec un actif total de 238 milliards de dollars. Les régimes de pension sous réglementation fédérale sont tenus de fournir des renseignements annuels au BSIF et aux bénéficiaires du régime qui contiennent des renseignements sur les placements du régime, les niveaux de financement, la gouvernance et l’administration, ainsi que des renseignements démographiques sur les participants et les retraités du régime. Les régimes de pension sous réglementation fédérale varient considérablement en matière de taille; bon nombre d’entre eux sont relativement petits et ne publient pas de rapports publics sur leurs placements. Il existe environ 50 régimes sous réglementation fédérale qui ont plus de 500 millions de dollars d’actifs. Ces régimes sont en grande partie composés de régimes à PD ou de régimes combinés (c’est-à-dire qu’ils comprennent à la fois des dispositions à PD et à CD) et représentent près de 90 % (210 milliards de dollars) des actifs des régimes sous réglementation fédérale.
Dans l’Énoncé économique de l’automne de 2023, le gouvernement a annoncé son intention d’exiger que les grands régimes de pension du secteur privé sous réglementation fédérale divulguent au BSIF des renseignements concernant la répartition des placements du régime par territoire et par catégorie d’actifs par territoire, dans un format standard qui sera rendu public. Par la suite, le budget de 2024 a annoncé que la LNPP serait modifiée afin de permettre au surintendant des institutions financières de publier des renseignements prescrits relatifs aux placements de certains régimes de pension sous réglementation fédérale et d’exiger qu’il le fasse. Cette modification législative a reçu la sanction royale le 20 juin 2024, dans le cadre du projet de loi C-69, la Loi no 1 d’exécution du budget de 2024.
Objectif
L’objectif serait d’améliorer la transparence des placements des grands régimes de pension sous réglementation fédérale pour la population canadienne en concrétisant les engagements de l’Énoncé économique de l’automne de 2023 et du budget de 2024 visant à ce que le BSIF rende publique la répartition de leurs placements par territoire et par type d’actif. Cela aiderait les participants au régime et les retraités à mieux comprendre où leurs fonds de pension sont investis.
Le Règlement modifiant le Règlement de 1985 sur les normes de prestation de pension (publication de renseignements concernant les placements des régimes) [« les modifications proposées » ou « le Règlement »] démontreraient également l’engagement du gouvernement à améliorer la transparence des placements des régimes de pension et pourraient encourager les provinces à mettre en œuvre des divulgations similaires pour améliorer la transparence des placements des régimes de pension canadiens partout au pays. Bien que de nombreux grands régimes de pension du secteur public au Canada divulguent déjà publiquement des renseignements sur les placements par territoire ou par catégorie d’actifs, il ne s’agit pas d’une approche harmonisée. Encourager l’adoption des divulgations fédérales améliorerait l’harmonisation et la comparabilité des données.
Description
Les modifications proposées prescriraient les types de renseignements (par exemple les territoires et les catégories d’actifs du régime) qui doivent être divulgués par le BSIF sur les placements des régimes de pension sous réglementation fédérale dont les actifs sous gestion sont supérieurs ou égaux à 500 millions de dollars. Ce seuil comprendrait 50 régimes, principalement des régimes à prestations déterminées et des régimes combinés, représentant 89 % des actifs des régimes de pension sous réglementation fédérale. Les modifications proposées prescriraient les renseignements que le BSIF est tenu de publier et la manière dont ils seraient présentés.
En vertu des modifications proposées, le BSIF serait tenu de publier les renseignements suivants sur les placements : actifs sous gestion, par montant en dollars (valeur marchande) et pourcentage de l’actif total, pour chaque emplacement géographique, et par catégorie d’actifs au sein de chaque emplacement géographique. Les classes d’actifs comprendraient les actions de sociétés ouvertes, les actions de sociétés fermées, les obligations, les infrastructures, l’immobilier et les actifs à court terme. Les emplacements géographiques comprendraient le Canada, les États-Unis, l’Europe, la Chine, la région de l’Asie-Pacifique (à l’exclusion de la Chine), l’Amérique latine et d’autres. Les renseignements devront également être présentés selon les éléments d’actif du régime de retraite à prestations déterminées et les éléments d’actif des régimes à cotisations déterminées pour tous les régimes dans leur ensemble, ainsi que selon le nom de l’employeur pour les régimes à employeur unique et selon le nom du régime pour les régimes multi-employeurs. Les modifications proposées exigeraient que le BSIF publie initialement des renseignements sur les placements pour couvrir les années de régime de 2022, de 2023 et de 2024.
Élaboration de la réglementation
Consultation
Après l’annonce initiale dans l’Énoncé économique de l’automne de 2023, la vice-première ministre et ministre des Finances a soulevé la proposition avec ses homologues provinciaux lors d’une réunion des ministres des Finances. Plusieurs ministres des Finances ont exprimé leur soutien à la proposition, mais se sont également montrés intéressés par des renseignements supplémentaires sur la proposition, tels que les catégories d’actifs potentielles et les emplacements géographiques. Les catégories d’actifs et les emplacements sélectionnés ont été choisis de manière à demeurer cohérents avec les tableaux de données similaires publiés par Statistique Canada dans son enquête sur les régimes de pension en fiducie.
Le ministère des Finances (le Ministère) a collaboré de manière informelle avec certains responsables provinciaux, en vue d’encourager l’harmonisation des renseignements à divulguer avec les provinces qui choisissent de mettre en place des exigences similaires.
La période de commentaires de 30 jours pendant la publication préalable dans la Gazette du Canada, Partie I, offrira l’occasion de recevoir des commentaires sur les détails des modifications proposées (c’est-à-dire les emplacements géographiques et les catégories d’actifs proposés qui doivent être divulgués par le BSIF).
Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones
Les modifications proposées ne sont pas censées entraîner des répercussions différentes sur les peuples autochtones ou des répercussions sur les traités modernes, conformément aux obligations du gouvernement en ce qui concerne les droits protégés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, les traités modernes et les obligations internationales en matière de droits de la personne.
Choix de l’instrument
Dans l’Énoncé économique de l’automne de 2023, le gouvernement a annoncé qu’il exigeait que les grands régimes de pension du secteur privé sous réglementation fédérale divulguent au BSIF des renseignements concernant la répartition des placements du régime par territoire et par catégorie d’actifs par territoire, dans un format standard qui sera rendu public. Par la suite, dans le budget de 2024, l’annonce de la proposition a de nouveau été faite et des modifications à la LNPP ont été proposées pour exiger que le BSIF publie les renseignements prescrits relatifs aux placements des régimes de pension réglementés par le gouvernement fédéral. Les modifications proposées sont nécessaires pour concrétiser ces engagements. De ce fait, aucun autre instrument n’a été pris en compte.
Analyse de la réglementation
Avantages et coûts
Les modifications proposées ne devraient pas entraîner de coûts supplémentaires importants pour les entreprises, le gouvernement, la population canadienne ou les consommateurs. Les modifications proposées obligeraient le BSIF à demander aux administrateurs de régimes des renseignements supplémentaires concernant la répartition de leurs placements par territoire et par type d’actif, renseignements que le BSIF serait ensuite tenu de rendre publics.
Entreprises
Les modifications proposées devraient obliger les administrateurs de régime à demander des renseignements ou des rapports supplémentaires aux actuaires du régime ou aux gestionnaires de placements, ce qui ne devrait pas entraîner de coûts importants pour l’administrateur ou les fonds de pension. Les consultations préliminaires indiquent que, comme les renseignements à demander existent déjà dans les dossiers de placement des régimes, le coût pour les fournir serait minime et que, dans de nombreux cas, ils seraient couverts par les coûts fixes que les actuaires et les gestionnaires de placements facturent à leurs clients des fonds de pension pour préparer les rapports.
Les administrateurs de régimes de pension devront également soumettre des renseignements supplémentaires au BSIF pour satisfaire aux exigences des modifications proposées, soit au moyen de champs supplémentaires dans le processus de collecte de données existant du BSIF, soit au moyen d’un nouveau formulaire. Ces travaux supplémentaires n’entraîneront vraisemblablement pas une augmentation importante du coût de la soumission des renseignements au BSIF. De plus, compte tenu de son caractère négligeable, le coût supplémentaire serait difficile à quantifier.
Gouvernement
Les modifications proposées normaliseraient la collecte de données sur les placements, ce qui contribuerait à améliorer la supervision des régimes de pension sous réglementation fédérale en raison de l’accès à des renseignements plus comparables liés aux placements.
Le BSIF devrait engager certains coûts initiaux pour mettre en œuvre les nouvelles exigences de divulgation, et les coûts permanents pour recueillir les renseignements requis et les rendre accessibles au public sur son site Web devraient être minimes. Le BSIF recouvre le coût de la supervision des régimes de pension sous réglementation fédérale au moyen de droits de cotisation qui sont facturés aux régimes de pension, en fonction de la taille du régime (mesurée par le nombre de bénéficiaires du régime). Les coûts des modifications proposées au BSIF seraient couverts par les ressources existantes et ne devraient pas avoir d’incidence importante sur le taux de base de cotisation des régimes de pension.
Population canadienne/consommateurs
Les modifications proposées amélioreraient la transparence de la répartition des placements des régimes de pension pour la population canadienne, ce qui aiderait les participants et les retraités des régimes à mieux comprendre où leurs pensions sont investies. Elles n’entraîneraient aucun coût supplémentaire pour la population canadienne ou les consommateurs.
Lentille des petites entreprises
Les modifications proposées entraîneraient des divulgations supplémentaires au BSIF de la part des régimes de pension privés sous réglementation fédérale ayant plus de 500 millions de dollars d’actifs sous gestion. Compte tenu de ce seuil d’actifs et du fait que les petites entreprises n’offrent généralement pas de régimes de pension enregistrés à leurs employés, les modifications proposées ne s’appliqueraient à aucune petite entreprise.
Règle du « un pour un »
La proposition n’instaurerait ni n’abrogerait aucun titre réglementaire.
Afin que le BSIF puisse satisfaire aux exigences des modifications proposées en matière de publication des renseignements prescrits relatifs aux placements des régimes, les administrateurs de régimes seraient tenus de soumettre des renseignements plus détaillés concernant la répartition de leurs placements par territoire et par type d’actif à partir des renseignements actuellement recueillis par le BSIF. Les renseignements qui seront publiés constituent une ventilation plus détaillée des renseignements que les administrateurs de régime fournissent déjà au BSIF dans le cadre de leurs déclarations de renseignements annuelles.
Les renseignements supplémentaires pourront être collectés au moyen d’une nouvelle procédure temporaire pour la première année suivant l’entrée en vigueur du Règlement. Cela permettra au BSIF d’apporter les modifications nécessaires à sa procédure de déclaration annuelle de renseignements afin de saisir les données de placement requises pour les années suivantes.
Les consultations préliminaires auprès des administrateurs de régime indiquent qu’aucun fardeau administratif supplémentaire ne leur serait imposé en soumettant des renseignements plus détaillés sur les placements au BSIF, tant en ce qui concerne les renseignements supplémentaires soumis dans le cadre de la déclaration annuelle de renseignements que la procédure de collecte temporaire pour la première année suivant l’entrée en vigueur du Règlement.
Coopération et harmonisation en matière de réglementation
Les modifications proposées ne font pas partie d’une initiative officielle de coopération en matière de réglementation. Avant l’annonce sur la divulgation d’information destinée aux investisseurs, le ministère des Finances a entrepris une analyse des données d’investissement des caisses de retraite en fiducie partout au Canada accessibles auprès de Statistique Canada, ainsi que des données des rapports annuels des grands régimes de pension sous réglementation provinciale, afin de mieux comprendre le paysage actuel des placements dans les régimes de pension. La conclusion était qu’il était difficile d’obtenir des données cohérentes entre les compétences fédérales et provinciales en raison des différentes méthodes de collecte et de communication des données sur les placements.
Selon l’Énoncé économique de l’automne de 2023 et le budget de 2024, le gouvernement collaborerait avec les provinces et les territoires pour échanger sur la communication de renseignements analogue par les plus grands régimes de pension du Canada dans un format simple et uniforme.
Effets sur l’environnement
Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une analyse préliminaire a permis de conclure que le Règlement n’entraînerait pas des répercussions environnementales positives ou négatives importantes et qu’il ne comporte pas un niveau élevé d’incertitude ou de risque concernant les résultats du projet qui rendrait difficile l’évaluation des répercussions environnementales potentielles.
Analyse comparative entre les sexes plus
Cette proposition profiterait aux bénéficiaires des régimes de pension privés sous réglementation fédérale qui gèrent plus de 500 millions de dollars d’actifs (environ 50 régimes). Environ 45 % des travailleurs actifs qui participent à des régimes de pension sous réglementation fédérale sont des femmes. À ce titre, les femmes constituent une légère minorité des participants aux régimes fédéraux, bien que l’incidence de la proposition ne varie pas en fonction des caractéristiques identitaires. Il n’existe aucune donnée disponible sur le sexe ou d’autres caractéristiques des retraités des régimes de pension sous réglementation fédérale.
Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service
Mise en œuvre
Le Règlement entrerait en vigueur à la date d’entrée en vigueur de l’article 184 de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2024, mais s’il est enregistré après cette date, il entrerait en vigueur à la date de son enregistrement.
Le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) surveille les régimes de pension privés sous réglementation fédérale et s’assure qu’ils sont conformes à la LNPP, au RNPP et à tout règlement pris en vertu de la LNPP, y compris les modifications proposées. Les coûts liés à la mise en œuvre des modifications proposées devraient être minimes et entièrement couverts par les ressources existantes du BSIF. Une fois les modifications proposées en vigueur, le BSIF sera tenu de commencer à publier chaque année les renseignements prévus dans le Règlement.
Personne-ressource
Kathleen Wrye
Directrice
Politique des pensions
Division des crimes financiers et de la sécurité
Ministère des Finances Canada
90, rue Elgin, 13e étage
Ottawa (Ontario)
K1A 0G5
Courriel : re-pension@fin.gc.ca
PROJET DE RÉGLEMENTATION
Avis est donné que la gouverneure en conseil, en vertu du paragraphe 39(1)référence a et de l’article 40.1référence b de la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension référence c, se propose de prendre le Règlement modifiant le Règlement de 1985 sur les normes de prestation de pension (publication de renseignements concernant les placements des régimes), ci-après.
Les intéressés peuvent présenter leurs observations au sujet du projet de règlement dans les trente jours suivant la date de publication du présent avis. Ils sont fortement encouragés à le faire au moyen de l’outil en ligne disponible à cet effet sur le site Web de la Gazette du Canada. S’ils choisissent plutôt de présenter leurs observations par courriel, par la poste ou par tout autre moyen, ils sont priés d’y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication du présent avis, et d’envoyer le tout à Kathleen Wrye, directrice, Politique des pensions, Division des crimes financiers et de la sécurité, ministère des Finances, 90, rue Elgin, 13e étage, Ottawa (Ontario) K1A 0G5 (courriel : re-pension@fin.gc.ca).
Ottawa, le 24 octobre 2024
La greffière adjointe du Conseil privé
Wendy Nixon
Règlement modifiant le Règlement de 1985 sur les normes de prestation de pension (publication de renseignements concernant les placements des régimes)
Modification
1 Le Règlement de 1985 sur les normes de prestation de pension référence 1 est modifié par adjonction, après l’article 15, de ce qui suit :
Renseignements concernant les placements des régimes
15.1 (1) Pour l’application de l’article 40.1 de la Loi, le régime visé est celui qui a une valeur marchande totale des actifs supérieure ou égale à cinq cents millions de dollars à la fin de son exercice.
(2) Les renseignements concernant les placements de tout régime visé au paragraphe (1) que le surintendant publie en application de l’article 40.1 de la Loi sont, pour chaque emplacement géographique prévu au paragraphe (3), la valeur marchande des actifs du régime investis dans chacune des catégories d’actifs prévues au paragraphe (4) à la fin de l’exercice, exprimée en dollars et en pourcentage des actifs totaux.
(3) Les emplacements géographiques sont les suivants :
- a) le Canada,
- b) les États-Unis,
- c) l’Europe,
- d) la Chine,
- e) la région de l’Asie-Pacifique, à l’exclusion de la Chine,
- f) l’Amérique latine,
- g) tout autre emplacement géographique.
(4) Les catégories d’actifs sont les suivantes :
- a) les actions de sociétés ouvertes,
- b) les actions de sociétés fermées,
- c) les obligations,
- d) les infrastructures,
- e) l’immobilier,
- f) les actifs à court terme, notamment les espèces, les dépôts, les certificats de placement garantis et les titres à court terme;
- g) toute autre catégorie d’actif.
(5) La fin de l’exercice visée aux paragraphes (1) et (2) est celle qui se termine après le 1er janvier de l’année civile en cause mais avant le 2 janvier de l’année civile suivante.
(6) Malgré le paragraphe (2), les renseignements concernant les placements de tout régime visé au paragraphe (1) que le surintendant publie en application de l’article 40.1 de la Loi pour la première fois après la date d’entrée en vigueur du présent article sont, pour chaque emplacement géographique prévu au paragraphe (3), la valeur marchande — exprimée en dollars et en pourcentage des actifs totaux — des actifs du régime investis dans chacune des catégories d’actifs prévues au paragraphe (4) à la fin de l’exercice qui se termine après le 1er janvier 2022 mais avant le 2 janvier 2023, de celui qui se termine après le 1er janvier 2023 mais avant le 2 janvier 2024 et de celui qui se termine après le 1er janvier 2024 mais avant le 2 janvier 2025.
(7) Les renseignements visés aux paragraphes (2) et (6) sont présentés, le cas échéant, par actifs liés à une disposition à prestations déterminées et, le cas échéant, par actifs liés à une disposition à cotisations déterminées pour chaque nom de régime, dans le cas des régimes interentreprises, ou chaque employeur, dans le cas de tout autre régime, et de façon agrégée pour tous les régimes.
(8) Les renseignements visés aux paragraphes (2) et (6) peuvent être publiés sur support papier ou électronique.
Entrée en vigueur
2 Le présent règlement entre en vigueur à la date d’entrée en vigueur de l’article 184 de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2024, chapitre 17 des Lois du Canada (2024), ou, si elle est postérieure, à la date de son enregistrement.
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