Vol. 149, no 12 — Le 17 juin 2015

Enregistrement

DORS/2015-116 Le 29 mai 2015

LOI FÉDÉRALE SUR L’AIDE FINANCIÈRE AUX ÉTUDIANTS

Règlement modifiant le Règlement fédéral sur l’aide financière aux étudiants

C.P. 2015-628 Le 28 mai 2015

Sur recommandation du ministre de l’Emploi et du Développement social à laquelle souscrit le ministre des Finances et en vertu du paragraphe 15(1.1) (voir référence a) de la Loi fédérale sur l’aide financière aux étudiants (voir référence b), Son Excellence le Gouverneur général en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement fédéral sur l’aide financière aux étudiants, ci-après.

RÈGLEMENT MODIFIANT LE RÈGLEMENT FÉDÉRAL SUR L’AIDE FINANCIÈRE AUX ÉTUDIANTS

MODIFICATION

1. Le paragraphe 18(1) du Règlement fédéral sur l’aide financière aux étudiants (voir référence 1) est remplacé par ce qui suit :

18. (1) Pour l’application de l’article 13 de la Loi, le montant total maximal des prêts d’études impayés est de 24 milliards de dollars.

ENTRÉE EN VIGUEUR

2. Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Résumé

Enjeux : D’après les prévisions actuarielles, le montant total des prêts d’études canadiens (PEC) impayés atteindra le plafond fixé par la réglementation en vigueur, soit 19 milliards de dollars, en janvier 2017. Si ce plafond devait être atteint, le gouvernement du Canada perdrait l’autorisation qui lui est conférée par la loi de verser des prêts additionnels aux étudiants qualifiés.

Description : Le Règlement modifiant le Règlement fédéral sur l’aide financière aux étudiants (le Règlement) vise à actualiser le paragraphe 18(1) de manière à ce que le montant total des PEC impayés ne puisse dépasser 24 milliards de dollars, au lieu des 19 milliards de dollars actuellement en vigueur. Ainsi, le gouvernement du Canada pourra continuer à verser des prêts d’études pendant une période maximale supplémentaire de 10 ans avant qu’il ne faille modifier de nouveau le Règlement, si les hypothèses relatives à la demande de prêts d’études s’avèrent exactes.

Énoncé des coûts et avantages : Au cours des 10 prochaines années, la valeur actualisée des avantages liés à la mise en œuvre du Règlement est estimée à 1 408 millions de dollars (en dollars actuels), tandis que la valeur des coûts est estimée à 1 087 millions de dollars (en dollars actuels). Le Règlement porterait la valeur nette actuelle à 321 millions de dollars sur 10 ans, pour un ratio coûts-avantages de 1,3:1.

Cependant, soulignons que, même si les coûts du programme sont en majorité supportés pendant les quelques années suivant le versement du prêt, les étudiants diplômés disposent de revenus plus élevés pendant le reste de leur vie. Ainsi, le ratio coûts-avantages découlant de la mise en œuvre du Règlement serait bien plus élevé à long terme. En outre, comme un plus grand nombre de Canadiens pourraient faire des études postsecondaires, les parties intéressées bénéficieraient d’autres avantages qu’il est impossible de quantifier. Par exemple, la santé et le taux de chômage des étudiants s’amélioreraient, et la productivité des entreprises augmenterait en raison d’une disponibilité accrue de main-d’œuvre qualifiée. Par ailleurs, la société canadienne bénéficierait d’un engagement civique accru chez les personnes qui ont fait des études postsecondaires. La conclusion est donc la suivante : les avantages associés à la mise en œuvre du Règlement dépassent largement les coûts.

Règle du « un pour un » et lentille des petites entreprises : La règle du « un pour un » et la lentille des petites entreprises ne s’appliquent pas à la présente proposition.

Contexte

Grâce aux PEC et aux bourses canadiennes pour étudiants (BCE), le Programme canadien de prêts aux étudiants (PCPE) favorise l’accès à l’éducation postsecondaire pour les personnes qui ont besoin d’une aide financière à cette fin. Le montant maximal des PEC qui peut demeurer impayé à tout moment (plafond du portefeuille), y compris les prêts détenus pendant les études, les prêts en cours de remboursement et les prêts en défaut, est actuellement fixé à 19 milliards de dollars. Une fois le plafond du portefeuille atteint, le gouvernement du Canada ne sera plus légalement autorisé, en vertu de la loi, à verser des PEC au-delà de ce montant, ce qui entraînera la perte d’un soutien financier pour des centaines de milliers d’étudiants qui en ont grand besoin, partout au Canada.

Le plafond du portefeuille ne vise pas à empêcher les étudiants admissibles de recevoir une aide financière. Il s’agit plutôt d’un mécanisme de surveillance qui oblige le ministre de l’Emploi et du Développement social (le ministre), en collaboration avec le ministre des Finances, à demander au gouverneur en conseil d’augmenter le plafond des PEC lorsque celui-ci est presque atteint. En mars 2012, le plafond du portefeuille a été haussé pour passer de 15 milliards de dollars (valeur de l’époque) à 19 milliards de dollars (valeur actuelle).

Enjeux

Selon les estimations du Bureau de l’actuaire en chef (BAC), le plafond actuel du portefeuille, qui est fixé à 19 milliards de dollars, sera atteint en janvier 2017, et peut-être même déjà en janvier 2016 (voir référence 2). Le cas échéant, le gouvernement du Canada perdra l’autorisation législative de continuer à verser des PEC tant que les remboursements et les radiations de prêts n’auront pas permis de ramener le portefeuille en deçà de 19 milliards de dollars. Les PEC seraient alors probablement versés selon le principe du premier arrivé premier servi, jusqu’à ce que le montant total des prêts impayés atteigne de nouveau le plafond du portefeuille. Ainsi, d’après les estimations du BAC, 24 % des étudiants admissibles, en moyenne, se verraient refuser une aide financière chaque année de 2016-2017 à 2025-2026.

Le gouvernement fédéral comble 60 % des besoins évalués des étudiants, et les provinces et le territoire participants fournissent habituellement le reste; sans soutien du gouvernement fédéral, ceux-ci pourraient devoir faire face à une pression accrue pour compenser la perte de financement fédéral.

Au moment d’établir les prévisions relatives au portefeuille des PEC, le BAC énonce des hypothèses sur l’inscription aux études postsecondaires, l’utilisation de prêts d’études, les besoins financiers des étudiants, les modèles de remboursement et les radiations. Chacune de ces hypothèses peut être affectée par la situation économique et le comportement des emprunteurs, éléments qu’il est parfois impossible de prévoir.

Raisons pour lesquelles le portefeuille des PEC atteindra son plafond d’ici 2017

Les principaux facteurs qui ont contribué à la hausse des prêts impayés sont notamment les suivants : les Canadiens sont aujourd’hui plus nombreux que jamais à effectuer des études postsecondaires (de 2008-2009 à 2012-2013, l’inscription aux études postsecondaires au Canada a crû d’environ 16 % (voir référence 3)), et une proportion plus élevée d’entre eux a accès à une aide financière aux étudiants (le nombre total d’étudiants à temps plein qui reçoivent un PEC a augmenté de 29 % de 2008-2009 à 2012-2013 (voir référence 4)). Il importe de mentionner que la croissance du portefeuille ne provient pas d’une hausse de la dette des étudiants pris individuellement : en fait, depuis la création des BCE, le solde moyen des emprunteurs de PEC au moment où ils ont terminé leurs études a baissé de 4 % en termes nominaux et il est passé d’environ 12 850 $ en 2009-2010 à environ 12 300 $ en 2012-2013.

Objectifs

Il est nécessaire de modifier le Règlement fédéral sur l’aide financière aux étudiants (RFAFE) et d’établir un nouveau plafond pour les PEC impayés afin de s’assurer que les étudiants canadiens admissibles continuent de recevoir l’aide dont ils ont besoin pour poursuivre leurs études postsecondaires. Cette modification a pour objectif d’augmenter le montant total maximal des PEC impayés (prêts détenus pendant les études, prêts en cours de remboursement et prêts en défaut) et de s’assurer que le PCPE peut continuer à réaliser son mandat, à savoir offrir de l’aide financière aux personnes qui sont qualifiées en vertu de la loi qui le régit.

Description

Le Règlement actualise le paragraphe 18(1) du RFAFE de manière à ce que le montant total des PEC impayés ne dépasse pas 24 milliards de dollars.

Il convient de souligner que même si le Règlement augmente le montant total maximal des prêts d’études impayés, il ne touche pas les paramètres de la politique qui déterminent le montant des prêts et des bourses que les étudiants devraient recevoir. Par exemple, la limite des PEC versés, individuellement, aux étudiants à temps plein, laquelle est calculée selon les politiques et les règlements en matière d’évaluation des besoins du PCPE, et qui est actuellement fixée à 210 $ par semaine pour une période maximale de 340 semaines, ne changerait pas (voir référence 5).

Options réglementaires et non réglementaires considérées

Les autres options permettant de régler la question du plafond consisteraient, d’une part, à effectuer des versements sélectifs (c’est-à-dire donner la priorité à certains emprunteurs) et, d’autre part, à consentir les prêts selon le principe du premier arrivé premier servi. Ces solutions ont été rejetées, car elles priveraient de toute aide financière aux étudiants certaines personnes admissibles à en obtenir une. Par conséquent, une modification du RFAFE visant à augmenter le plafond du portefeuille constitue la seule option viable pour que les étudiants admissibles continuent de recevoir l’aide dont ils ont besoin afin de poursuivre leurs études postsecondaires.

Aucun mécanisme non réglementaire n’a été retenu, car le paragraphe 15(1.1) de la Loi fédérale sur l’aide financière aux étudiants (LFAFE) prévoit que le montant maximal des prêts d’études impayés est fixé par règlement.

Avantages et coûts

Les impacts différentiels présentés ci-après font état de la différence entre les résultats du maintien de la limite légale actuelle de 19 milliards de dollars (scénario de base) et de l’augmentation de la limite à 24 milliards de dollars (modification au Règlement). Les parties concernées par le Règlement sont le gouvernement du Canada, les étudiants emprunteurs, les entreprises et la société canadienne. Le nombre d’étudiants emprunteurs touchés est évalué selon la différence entre le nombre estimé de prêts qui seront accordés chaque année en vertu du Règlement et le nombre de prêts qui auraient été accordés conformément au scénario de base. La valeur monétaire des coûts et des avantages a été évaluée annuellement sur une période de 10 ans de l’année scolaire 2016-2017 à l’année scolaire 2025-2026. On prévoit que 2016-2017 sera la première année au cours de laquelle les étudiants emprunteurs commenceront à être touchés, et une période de 10 ans est généralement utilisée pour les analyses coûts-avantages. Un taux d’actualisation de 7 % est appliqué.

Coûts

Tiré en partie des données administratives du PCPE, le coût net annuel moyen évalué pour le gouvernement du Canada, s’il continue de verser des prêts en vertu du Règlement, s’élève à 155 millions de dollars (valeur actuelle). Les coûts différentiels ont été déterminés en comparant les coûts nets (différence entre les dépenses et les recettes du programme) du scénario de base et les coûts nets relatifs au règlement modifié.

Avantages

En résumé, les avantages ont été évalués en projetant sur 10 ans la hausse du revenu des étudiants qui recevront un PEC et qui termineront des études postsecondaires grâce à la hausse de la limite du portefeuille :

L’analyse tient compte uniquement des hausses de revenu qui sont prévues au cours de la période de 10 ans de 2016-2017 à 2025-2026. Alors que la plupart des coûts connexes surviennent les premières années après le versement du prêt, la hausse de revenu due à l’achèvement d’études postsecondaires continue d’augmenter tout au long de la vie des emprunteurs. En raison de l’asymétrie dans le mouvement des coûts et des avantages, le ratio coûts-avantages sera probablement plus élevé lorsque tous les coûts et les avantages au cours d’une vie seront comptabilisés.

Bien que les résultats de l’Enquête sur la satisfaction des clients de 2013 indiquent que la majorité des étudiants trouveraient le moyen de terminer leurs études postsecondaires même sans accès à un PEC, les stratégies qu’ils utiliseraient auraient nécessairement des coûts éducatifs, sociaux et monétaires. Par exemple, les emprunteurs qui décideraient de retarder leurs études retarderaient aussi le moment où ils profiteraient de l’augmentation de revenu attribuable à leurs études postsecondaires. Ceux qui trouveraient d’autres moyens pour payer leurs études pourraient faire face à des conséquences négatives, comme avoir des notes plus faibles parce qu’ils travaillent un plus grand nombre d’heures pendant qu’ils sont étudiants, ou encore devoir dépendre d’une source de crédit plus coûteuse (par exemple des cartes de crédit, des lignes de crédit, des prêts privés). Par conséquent, ce groupe d’emprunteurs touchés tire profit du règlement modifié en étant en mesure de poursuivre des études sans avoir recours à ce type de stratégies.

De plus, un examen de la documentation disponible indique que ceux qui font des études postsecondaires affichent des taux de chômage moins élevés et ont des périodes de chômage moins longues. Ils ont tendance aussi à être en meilleure santé, à vivre plus longtemps et à transférer ces avantages à leurs enfants sous la forme d’un meilleur développement cognitif, d’une meilleure santé et de revenus éventuellement plus élevés.

Faire des études postsecondaires crée des externalités positives, les avantages profitant aussi à d’autres personnes que celle qui poursuit ces études. Par exemple, les entreprises tirent profit d’une main-d’œuvre plus qualifiée et plus productive. Les études montrent également qu’une plus grande participation à des études postsecondaires peut faire accroître l’innovation et la croissance économique, la participation citoyenne sous la forme d’une hausse du bénévolat et des contributions aux œuvres de charité; elle peut réduire les inégalités de revenus et le recours aux services publics, comme les programmes de familles d’accueil et de déjudiciarisation des jeunes.

Si le gouvernement du Canada perd le pouvoir d’octroyer des PEC, l’effet se fera sentir encore plus vivement chez les emprunteurs à faible revenu (qui dépendent de façon plus importante de l’aide financière gouvernementale aux étudiants) et les étudiants qui doivent s’éloigner de la maison pour étudier, ce qui entraîne des coûts plus élevés. L’incidence sera la plus grande en Ontario, où le taux d’emprunteurs du PCPE dépasse 60 %.

Les résultats de l’analyse sont présentés dans l’état comptable ci-après. Ils indiquent qu’en permettant à un plus grand nombre de Canadiens de poursuivre des études postsecondaires, les avantages associés à la mise en œuvre du règlement modifié sont supérieurs aux coûts engendrés. Il faut également souligner que le PCPE est un programme législatif : les coûts différentiels pour le gouvernement seront couverts par le financement prévu par la loi. Une copie détaillée de l’analyse coûts-avantages effectuée dans le cadre de l’élaboration de ce règlement peut être obtenue en en faisant la demande à la personne-ressource mentionnée ci-après.

Énoncé des coûts-avantages
  Première année :
2016-2017		 Dernière année :
2025-2026 (voir nota 1)		 Total (VA) (voir nota 2) Valeur annuelle 
A. Incidences quantifiées (en millions de dollars canadiens, valeur actualisée en 2015)
Avantages — revenu futur possible (revenu sur une période de 10 ans, rajusté pour les frais de scolarité) Emprunteurs qui ne pourraient pas poursuivre d’études sans cette modification 0 $ 331 $ 1 408 $ 201 $
Coûts Gouvernement du Canada — coût décaissé des prêts 18 $ 143 $ 1 087 $ 155 $
Avantages nets 321 $ 46 $
B. Incidences quantifiées en termes non monétaires (nombres)
Incidences positives — main-d’œuvre qualifiée plus nombreuse (nombre d’emprunteurs qui ne pourraient pas poursuivre d’études sans cette modification) Entreprises 0 8 805 70 536 Sans objet
C. Incidences qualitatives

Les emprunteurs qui ne pourraient pas poursuivre d’études si le Règlement n’était pas adopté

  • Auront un taux de chômage plus faible et une période de chômage plus courte parce qu’ils détiennent un diplôme d’études postsecondaires;
  • Auront une meilleure santé et vivront plus longtemps;
  • Pourront transmettre ces avantages (santé, possibilités d’études et revenu futur possible) à leurs enfants (effets intergénérationnels).

Les emprunteurs qui retarderaient leurs études postsecondaires si le Règlement n’était pas adopté

  • Pourront profiter plus rapidement des avantages des études postsecondaires (revenu futur possible plus élevé, taux de chômage plus faible, période de chômage plus courte);
  • N’auront pas à recourir uniquement aux sources de financement à crédit privées;
  • N’auront pas à renoncer à l’ensemble des mesures offertes par le PCPE visant à aider les emprunteurs qui ont des difficultés à rembourser leur prêt.

Les emprunteurs qui poursuivraient tout de même leurs études postsecondaires

  • Verront leurs résultats scolaires s’améliorer, car ils n’auront pas à travailler durant leurs études;
  • N’auront pas à recourir uniquement aux sources de financement à crédit privées;
  • N’auront pas à renoncer à l’ensemble des mesures offertes par le PCPE visant à aider les emprunteurs qui ont des difficultés à rembourser leur prêt.

Entreprises

  • Gain de productivité.

Société canadienne

  • Augmentation d’innovation et croissance économique;
  • Plus d’engagement civique (bénévolat et dons de charité);
  • Réduction de l’inégalité des revenus.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas à la présente proposition, car elle ne prévoit aucun changement aux coûts administratifs pour les entreprises.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas à la présente proposition, car il n’y a pas de coûts pour les petites entreprises.

Consultation

Les intervenants étaient d’accord lorsque le plafond a été augmenté pour s’établir à 19 milliards en 2012, car l’augmentation permettait aux étudiants ayant besoin d’une aide financière de continuer à avoir accès aux PEC. On prévoit un niveau d’appui tout aussi élevé des intervenants à l’augmentation proposée.

L’obligation d’apporter une modification réglementaire pour augmenter le plafond est un mécanisme de surveillance financier du gouvernement du Canada. La modification n’a aucune incidence sur les politiques du PCPE servant à déterminer l’admissibilité à l’aide financière ou au niveau d’aide que les étudiants reçoivent. Par conséquent, elle n’a aucune répercussion sur la conception du programme ou les politiques d’aide financière pour les étudiants; elle garantit plutôt que le ministre conserve l’autorité législative de mettre en œuvre les politiques existantes et de verser des prêts d’études.

L’augmentation du plafond pourrait entraîner des préoccupations selon lesquelles la taille croissante du portefeuille de PEC reflèterait les niveaux croissants d’endettement des étudiants. Toutefois, la dette moyenne d’études est demeurée stable ces dernières années. En fait, depuis l’introduction des BCE en 2009, la dette des PEC a diminué pour les emprunteurs individuels de 4 % en termes nominaux (d’environ 12 850 $ en 2009-2010 à environ 12 300 $ en 2012-2013). En outre, l’analyse du BAC au sujet de la taille croissante du portefeuille indique que la cause principale a trait aux hausses constantes du taux d’inscription aux études postsecondaires et à une proportion croissante d’étudiants ayant accès à une aide financière (voir référence 11).

Justification

Le PCPE et les fonctionnaires du ministère des Finances ont examiné la prévision révisée qui a été fournie par le BAC et ils ont déterminé que le plafond du portefeuille devrait être augmenté pour s’établir à 24 milliards de dollars. Ce montant permettrait au gouvernement du Canada de continuer à accorder des PEC pendant une période maximale de 10 ans avant qu’une autre modification réglementaire ne soit nécessaire, ce qui assurerait de la prévisibilité pour les étudiants et les intervenants du programme. Toutefois, comme les prévisions du BAC reposent sur un certain nombre d’hypothèses, toute modification à celles-ci aurait une grande incidence sur la demande de prêts étudiants et le portefeuille des PEC pourrait atteindre sa nouvelle limite plus rapidement que prévu.

Permettre aux étudiants d’avoir accès aux études postsecondaires a des avantages à long terme pour les particuliers, y compris un revenu plus élevé au fil des ans, un taux de chômage plus bas et des périodes de chômage plus courtes. En outre, ces personnes jouissent d’une meilleure santé et vivent plus longtemps, en plus de pouvoir transmettre ces avantages à leurs enfants, ce qui leur permet de bénéficier d’un meilleur développement cognitif et d’une meilleure santé ainsi que d’augmenter leurs chances de recevoir un salaire plus élevé dans le futur. La société, l’économie et les entreprises canadiennes tirent également profit de l’accession continue et généralisée aux études postsecondaires des Canadiens. Les entreprises peuvent compter sur une main-d’œuvre plus qualifiée et productive. Une vaste participation aux études postsecondaires peut contribuer à favoriser l’innovation et la croissance économique, à stimuler l’engagement civique (bénévolat et dons de charité) et à réduire l’inégalité des revenus.

Mise en œuvre, application et normes de service

Le Règlement n’influe pas sur l’administration du PCPE, le versement des prêts d’études ni les dispositions prises avec les fournisseurs, les emprunteurs ou les provinces et le territoire participants. Il est important de souligner que ce changement n’aura aucune incidence sur les versements de prêts aux étudiants, car ceux-ci continueront d’être établis en fonction des politiques de versement de prêts approuvées par le gouvernement du Canada. Les niveaux de versements prévus seront inclus dans le budget principal des dépenses et les niveaux de référence annuels du ministère.

L’évaluation et la mesure du rendement du PCPE seront réalisées grâce aux mécanismes d’évaluation existants. En 2011, la Direction de l’évaluation d’Emploi et Développement social Canada a terminé une évaluation sommative quinquennale du PCPE pour la période de 2006-2007 à 2010-2011 (http://www.edsc.gc.ca/fra/publications/evaluations/apprentissage/2011/juin.shtml). Une évaluation supplémentaire, qui porte sur les changements de programme annoncés dans le budget de 2008, est en cours et elle devrait être terminée en 2017-2018.

La surveillance du montant total de prêts d’études impayés se poursuivra, comme par le passé. La LFAFE exige du ministre qu’il présente un rapport actuariel produit par le BAC au moins une fois tous les trois ans. Ce rapport comprend (1) une estimation des recettes et des coûts actuels du programme; (2) une estimation sur 25 ans des recettes et des coûts du programme; (3) une explication de la méthode et des hypothèses actuarielles et économiques utilisées pour produire tous les chiffres présentés dans le rapport. La LFAFE exige aussi du ministre qu’il dépose au Parlement un rapport annuel sur le PCPE, qui fournit des statistiques détaillées sur le programme (y compris la valeur du portefeuille) et présente les principaux objectifs, les initiatives et les réalisations accomplies durant une année scolaire donnée.

Personne-ressource

Atiq Rahman
Directeur principal intérimaire
Programme canadien de prêts aux étudiants
Emploi et Développement social Canada
200, rue Montcalm, Tour II, 1er étage
Gatineau (Québec)
K1A 0J9
Téléphone : 819-654-8456
Télécopieur : 819-654-8457
Courriel : atiqur.rahman@hrsdc-rhdcc.gc.ca