Vol. 149, no 16 — Le 12 août 2015

Enregistrement

DORS/2015-212 Le 31 juillet 2015

LOI SUR L’OFFICE NATIONAL DE L’ÉNERGIE

Règlement modifiant le Règlement de l’Office national de l’énergie concernant le gaz et le pétrole (partie VI de la Loi)

C.P. 2015-1176 Le 31 juillet 2015

Sur recommandation du ministre des Ressources naturelles et en vertu du paragraphe 119.01(1) (voir référence a) de la Loi sur l’Office national de l’énergie (voir référence b), Son Excellence le Gouverneur général en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement de l’Office national de l’énergie concernant le gaz et le pétrole (partie VI de la Loi), ci-après.

RÈGLEMENT MODIFIANT LE RÈGLEMENT DE L’OFFICE NATIONAL DE L’ÉNERGIE CONCERNANT LE GAZ ET LE PÉTROLE (PARTIE VI DE LA LOI)

MODIFICATION

1. Le Règlement de l’Office national de l’énergie concernant le gaz et le pétrole (partie VI de la Loi) (voir référence 1) est modifié par adjonction, après l’article 10, de ce qui suit :

10.1 Pour l’application du paragraphe 119.01(1.1) de la Loi, « gaz naturel » s’entend d’un mélange de gaz qui est composé d’au moins 85 % de méthane et qui peut aussi contenir d’autres hydrocarbures à l’état gazeux à une température de 15° C et à une pression absolue de 101,325 kPa, de faibles quantités de gaz autres que des hydrocarbures et des impuretés.

ENTRÉE EN VIGUEUR

2. Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

La Loi sur le plan d’action économique de 2015, qui a reçu la sanction royale le 23 juin 2015, a modifié la Loi sur l’Office national de l’énergie (Loi sur l’ONE) afin de prolonger la durée maximale pour laquelle les licences d’exportation du gaz naturel peuvent être délivrées de 25 ans à 40 ans. Pour mettre ce changement en œuvre, il faut modifier le Règlement de l’Office national de l’énergie concernant le gaz et le pétrole (partie VI de la Loi) [le Règlement] de manière à inclure la définition de « gaz naturel ». Cette modification s’impose parce que la Loi sur l’ONE, telle qu’elle est modifiée, prévoit que les licences de 40 ans soient émises « pour l’exportation du gaz naturel — tel qu’il est défini dans les règlements ».

Tant que le Règlement n’aura pas été modifié pour fournir la définition du gaz naturel, l’Office national de l’énergie (ONE ou Office) n’est pas en mesure de considérer les demandes de licence d’exportation du gaz naturel pour une durée de plus de 25 ans (c’est-à-dire jusqu’à une durée maximale de 40 ans, comme le prévoit la Loi sur l’ONE). L’absence d’une définition de « gaz naturel » peut causer de l’incertitude pour les promoteurs de projets d’exportation du gaz naturel qui souhaitent demander une licence d’exportation d’une durée maximale de 40 ans.

Contexte

Le « gaz naturel » est une expression courante, mais avant cette modification, elle n’était pas définie spécifiquement dans la Loi sur l’ONE ou dans le Règlement. Il était antérieurement considéré comme « gaz » aux termes de la définition prévue à la Loi sur l’ONE et, par conséquent, les demandes de licences d’exportation du gaz naturel étaient assujetties à une durée maximale de 25 ans.

Le gaz naturel est un mélange de gaz d’hydrocarbures, formé principalement de méthane, mais contenant aussi des gaz d’hydrocarbures plus lourds (parfois appelés liquides de gaz naturel) comme l’éthane, le propane et le butane, ainsi que de petites quantités d’impuretés telles que le dioxyde de carbone, l’oxygène, l’azote, le sulfure d’hydrogène et les gaz inertes comme l’argon, l’hélium, le néon et le xénon. Les liquides de gaz naturel sont plus riches en énergie que le méthane, et à ce titre, ils obtiennent généralement un prix plus élevé en raison de ce contenu à forte teneur énergétique (c’est-à-dire la quantité d’énergie dans une unité de volume).

Cette modification au Règlement définit l’expression « gaz naturel » qui est utilisée à la fois dans la Loi sur l’ONE et le Règlement. La Loi sur l’ONE définit le mot « gaz » comme hydrocarbure ou mélange d’hydrocarbures à l’état gazeux à la température de 15 °C et à la pression normale, ou toute substance désignée comme produit du gaz aux termes de la Loi sur l’ONE.

En vertu de la partie VI de la Loi sur l’ONE, l’ONE réglemente l’importation et l’exportation d’hydrocarbures, comme le gaz et le pétrole brut, au moyen d’ordonnances à court terme et de licence à long terme. Le Règlement énumère les renseignements que les demandeurs d’ordonnances et de licences d’exportation des hydrocarbures doivent fournir à l’Office, ainsi que les conditions et modalités que l’Office peut imposer pour les ordonnances et les licences d’exportation (c’est-à-dire pour un maximum de deux ans) délivrées par l’ONE. Historiquement, les licences d’exportation pouvaient être d’un maximum de 25 ans pour un volume de gaz particulier. Les demandes de licence d’exportation à long terme doivent être examinées et approuvées par l’ONE, mais elles sont assujetties aussi à l’approbation du gouverneur en conseil avant qu’elles puissent être délivrées.

Le Canada possède de vastes ressources de gaz naturel, allant jusqu’à un approvisionnement de 1 566 billions de pieds cubes, ou 300 ans de ressources commercialisables aux taux de production actuels. Cependant, la production de gaz naturel canadien est à la baisse depuis les dernières années, principalement en raison des bas prix et de la production accrue de gaz naturel aux États-Unis (É.-U.), ce qui a mené à une baisse de la demande des É.-U. pour les importations du Canada. Chaque année depuis 1994, plus de la moitié de la production de gaz naturel du Canada est exportée aux É.-U., mais ces exportations ont connu une baisse depuis les dernières années. On prévoit que les É.-U. deviendront un exportateur net de gaz naturel d’ici 2017; ainsi, on s’attend que les exportations de gaz naturel du Canada vers les É.-U. continueront de diminuer. Cette situation a porté les producteurs de gaz naturel du Canada à rechercher de nouveaux marchés à l’étranger au moyen d’exportations de gaz naturel liquéfié (GNL).

Le Canada n’exporte pas encore de GNL, et il ne possède pas l’infrastructure nécessaire pour le faire. Les projets de GNL exigent d’importants investissements en temps et en ressources financières pour atteindre la production économique. Dans le cadre du budget de 2015, pour appuyer le développement d’une industrie d’exportation de GNL, le gouvernement du Canada a modifié la Loi sur l’ONE afin de permettre à ce dernier de délivrer des licences d’exportation de gaz naturel d’un maximum de 40 ans, sous réserve de l’approbation du gouverneur en conseil, au lieu de la durée maximale antérieure de 25 ans. La durée maximale d’une licence d’exportation d’hydrocarbures autres que le gaz naturel (c’est-à-dire le gaz, le propane, les butanes, l’éthane et le pétrole) est toujours de 25 ans.

Objectifs

Cette modification a pour objectif de définir l’expression « gaz naturel » afin de soutenir le développement d’installations d’exportation de GNL canadien en accordant aux exportateurs de GNL un certain degré de souplesse dans la composition du gaz naturel devant être exporté en vertu des licences de 40 ans, mais pas de permettre aux exportateurs d’exporter du gaz naturel à teneur élevée de liquides de gaz naturel en vertu des licences de 40 ans.

En n’offrant pas de licences de 40 ans aux exportateurs qui souhaitent exporter du gaz naturel à teneur élevée de liquides de gaz naturel, Ressources naturelles Canada (RNCan) établit un juste milieu entre les besoins des Canadiens et des industries canadiennes qui dépendent des liquides de gaz naturel et l’objectif de soutenir le développement d’installations d’exportation de GNL canadien.

Description

Le Règlement précise maintenant que le « gaz naturel » est composé d’au moins 85 % de méthane, ce qui signifie que la teneur en méthane peut être supérieure, mais non inférieure à 85 %. Le reste peut consister en d’autres hydrocarbures en état gazeux, ainsi que des quantités minimes de gaz autres que les hydrocarbures et d’impuretés. En général, le gaz naturel comprend ces derniers.

Après avoir pris en considération les spécifications des gazoducs typiques qui dictent les propriétés du gaz naturel qui peut être expédié par gazoduc (c’est-à-dire le contenu énergétique, la quantité d’impuretés comme le dioxyde de carbone et le sulfure d’hydrogène) et la composition du GNL qui est exporté par d’autres pays qui exportent actuellement du GNL (par exemple le Qatar, la Malaisie et l’Australie, soit les plus gros exportateurs de 2014), RNCan et l’ONE ont déterminé qu’une teneur en méthane de 85 % représente un seuil raisonnable qui donnerait de la souplesse aux exportateurs relativement à la composition du gaz naturel devant être exporté, mais aussi l’assurance que de grandes quantités de liquides de gaz naturel ne seraient pas exportées en vertu des licences de 40 ans.

Les liquides de gaz naturel sont souvent retirés du flux gazeux aux installations de traitement et sont utilisés dans l’industrie pétrochimique aux fins de chauffage local ou par les raffineries de pétrole aux fins de production de produits pétroliers raffinés, comme l’essence. Toute personne qui souhaite exporter des liquides de gaz naturel comme de l’éthane, du propane ou du butane peut tout de même demander à l’ONE une ordonnance à court terme ou une licence d’un maximum de 25 ans.

Le marché de l’Asie-Pacifique est calibré pour des importations de GNL à teneur plus élevée de liquides de gaz naturel que celle du marché intérieur nord-américain de gaz naturel. En fixant le seuil à l’extrémité inférieure du spectre, le Canada se place en bonne position pour servir les principaux marchés d’importation de GNL.

Les titulaires actuels d’une licence d’exportation de gaz allant jusqu’à 25 ans peuvent conserver leur licence actuelle ou demander une licence de gaz naturel allant jusqu’à 40 ans à l’ONE.

Les demandeurs actuels auraient l’occasion de modifier leur demande pour demander une licence d’une plus longue durée ou pourraient décider de ne pas modifier la durée indiquée dans leur demande actuelle.

Dans un cas comme dans l’autre, les demandeurs doivent démontrer à l’ONE que le gaz à exporter qu’ils proposent ne dépasse pas l’excédent de la production par rapport aux besoins normalement prévisibles du Canada, eu égard aux perspectives liées aux découvertes de gaz au Canada. Ce critère est énoncé à l’article 118 de la Loi sur l’ONE.

Les autorisations d’exportation qui étaient disponibles auparavant continueront de l’être. En d’autres mots, les exportateurs peuvent continuer de demander des ordonnances ou des licences d’exportation pour du gaz, des liquides de gaz naturel et du pétrole, comme par le passé.

L’ONE conservera le pouvoir de déterminer la durée des licences d’exportation au cas par cas.

Règle du « un pour un »

L’ajout d’une définition au Règlement n’entraînera pas une importante augmentation ou réduction du fardeau administratif imposé sur les entreprises. Par conséquent, la règle du « un pour un » ne s’applique pas.

Lentille des petites entreprises

Il s’agit surtout des grandes entreprises qui demandent l’autorisation d’exporter le gaz naturel. On ne s’attend pas à ce que cette modification augmente les coûts administratifs et liés à la conformité des petites entreprises. Par conséquent, la lentille des petites entreprises ne s’applique pas.

Consultation

Le 29 juin 2015, l’ONE a affiché une lettre dans son site Web en vue d’amorcer une période de commentaires du public de 30 jours portant sur la modification proposée. L’ONE a également envoyé des lettres aux titulaires de licence, aux demandeurs actuels, à tous les gouvernements provinciaux et aux principales associations de l’industrie. De plus, le 13 juillet 2015, RNCan a envoyé une copie de la lettre de consultation de l’ONE aux groupes des Premières nations qui pourraient s’y intéresser en Colombie-Britannique. RNCan a tenu des réunions de consultation en personne ou par téléphone avec les principales associations, entreprises de l’industrie et le gouvernement de la Colombie-Britannique en juillet 2015. L’ONE a appuyé RNCan dans le cadre de toutes les réunions en personne.

La lettre mentionnée ci-dessus, affichée sur le site Web de l’ONE et envoyée aux intervenants comprenait une description de la modification au Règlement selon laquelle une définition de l’expression « gaz naturel » serait ajoutée et un nouvel article y serait ajouté qui comprendrait une liste des exigences de dépôt relatives à ces nouvelles licences, ainsi que les conditions que l’Office peut leur imposer. Toutefois, après un examen approfondi, il a été déterminé que les exigences de dépôt relatives à ces nouvelles licences, ainsi que les conditions peuvent être mieux exprimées dans les documents d’orientation de l’ONE.

Par exemple, le 11 juillet 2012, l’ONE a publié des directives concernant les exigences de dépôt relatives aux demandes de licence pour l’exportation de pétrole et de gaz après que la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable de 2012 ait obtenu la sanction royale qui modifiait les critères que l’ONE utilise pour évaluer une demande de licence pour l’exportation du pétrole ou du gaz (article 118 de la Loi sur l’ONE). Ces documents d’orientation constituent une mesure provisoire pendant que l’ONE élabore des modifications réglementaires pour mettre à jour le Règlement en vue de tenir compte des modifications susmentionnées apportées à la Loi sur l’ONE.

Pendant les consultations en personne et par téléphone, les intervenants ont exprimé leur appui aux changements proposés et n’ont fait part d’aucune question importante. En outre, la plupart des promoteurs de l’exportation du GNL ont fait part de leur appui à la mise en œuvre rapide de la modification. Les intervenants ont fait remarquer qu’une définition du gaz naturel fondée sur une quantité de 85 % de méthane offrirait une souplesse suffisante pour répondre aux besoins des importateurs de GNL.

Cinq lettres de commentaires ont été reçues de la part de promoteurs du projet d’exportation de GNL et d’une société de pipeline. Les commentaires comprenaient des manifestations d’appui d’une mise en œuvre rapide de la modification; des demandes d’éviter de préciser le contenu de méthane dans la définition du gaz naturel ou d’adopter les définitions provinciales du gaz naturel dans le Règlement; des demandes de prolonger automatiquement les licences d’exportation existantes à 40 ans ou de créer une approche rationalisée visant à permettre aux titulaires de licences actuels de demander une prolongation à 40 ans; et des préoccupations soulevées par des titulaires de licences actuels et des demandeurs actuels relativement aux coûts associés à la commande de rapports à l’appui des demandes de licences d’exportation de 40 ans. La société de pipeline a également indiqué que ce n’était pas tout le gaz exporté aux É.-U. au moyen de son pipeline qui répondrait à la définition du « gaz naturel », puisqu’il est riche en liquides et, par conséquent, certains commerçants qui transportent le gaz par l’intermédiaire de son pipeline ne pourraient pas utiliser les licences d’exportation de gaz naturel de 40 ans.

Cette modification a pour objet d’appuyer le développement des installations canadiennes d’exportation de GNL et non de permettre aux exportateurs d’exporter le gaz naturel ayant une concentration élevée de liquides de gaz naturel aux termes de licences de 40 ans. La précision d’une quantité minimale de méthane requise aux fins de l’exportation du gaz naturel aux termes de licences d’au plus 40 ans est considérée comme la meilleure façon de réaliser cet objectif. Les ordonnances d’exportation de gaz à court terme et les licences d’exportation de gaz d’au plus 25 ans demeurent inchangées et elles sont encore disponibles aux fins des exportations qui répondent à la définition plus large de « gaz ». Les exportations de liquides de gaz naturel peuvent également être autorisées aux termes des commandes d’exportation à court terme et des licences d’exportation d’au plus 25 ans. Le renvoi aux définitions provinciales dans le Règlement ne serait pas convenable pour l’instant puisque les provinces ont adopté des définitions différentes du gaz naturel.

En ce qui concerne les intervenants qui souhaitent voir la prolongation automatique des licences de 25 ans à 40 ans, l’article 118 de la Loi sur l’ONE exige que les demandeurs établissent que la quantité de gaz proposée à l’exportation ne dépasse pas l’excédent de la production par rapport aux besoins du Canada, eu égard aux perspectives liées aux découvertes de pétrole ou de gaz au Canada. La durée des exportations proposées a une incidence sur l’évaluation de l’ONE quant à savoir si le critère relatif à l’excédent a été satisfait. La Loi sur l’ONE ne confère pas le pouvoir de prolonger automatiquement la durée d’une licence qui a été délivrée par l’ONE.

Cette modification réglementaire ne change pas les exigences de dépôt relatives aux demandes de licence d’exportation; cela sera traité dans le cadre d’une modification ultérieure. Toutefois, les commentaires concernant les exigences de dépôt relatives aux demandes et les conditions des licences seront pris en considération par l’ONE avant de publier les lignes directrices. En ce qui concerne la préoccupation relative aux coûts liés à la commande d’études supplémentaires pour demander une licence de 40 ans, le Guide de dépôt existant de l’ONE indique aux demandeurs que les exigences de dépôt ayant trait au critère relatif à l’excédent ne sont pas normatives et peuvent donc être remplies de diverses façons, y compris au moyen d’options à coût inférieur. Par exemple, l’industrie pourrait collaborer aux études pour remplir les exigences de dépôt pour de nombreuses demandes.

En raison des consultations, la définition de « gaz naturel » a été modifiée pour préciser que les « gaz autres que les hydrocarbures » qui pourraient être contenus dans le « gaz naturel » doivent être en état gazeux à une température de 15 °C et à une pression absolue de 101,325 kPa.

Justification

Les projets canadiens d’exportation de GNL font concurrence aux projets proposés à l’échelle internationale et il existe une courte période particulièrement favorable pour prendre des décisions définitives en matière d’investissement. Puisque les projets d’exportation de GNL exigent beaucoup de capitaux et sont souvent exécutés sur de nombreuses décennies, les proposants demandent des licences d’exportation à long terme pour étayer l’économie du projet. Lorsque les installations d’exportation de GNL sont construites, la durée utile prévue est d’au moins 25 ans. Toutefois, en général, elles sont exploitées beaucoup plus longtemps. De nombreuses installations d’exportation de GNL construites partout au monde au cours des années 1970 et 1980 sont encore exploitées aujourd’hui.

Cette modification permet d’opérationnaliser un engagement pris dans le budget de 2015 visant à prolonger la durée maximale des licences pour l’exportation du gaz naturel à 40 ans, passant de 25 ans, sous réserve de l’approbation du gouverneur en conseil. On prévoit que cela permettra d’améliorer la certitude réglementaire et appuiera la création d’une industrie d’exportation de GNL au Canada en augmentant l’avantage concurrentiel du Canada vis-à-vis les pays concurrents. Cette initiative appuiera le développement de cette industrie en assurant aux investisseurs dans le GNL canadien que le gouvernement du Canada est engagé à permettre l’exportation de GNL à long terme, conformément au cycle de vie prévu des investissements de capitaux dans cette industrie.

La définition du gaz naturel n’est pas censée imposer des coûts aux entreprises. Les demandeurs peuvent continuer de demander des licences d’exportation de 25 ans ou moins, conformément à ce qui était accordé antérieurement. De plus, la plupart des exportations de gaz sont autorisées aux termes des ordonnances d’exportation à court terme qui ne sont pas touchées par cette modification.

L’ONE reçoit et examine actuellement des demandes de licence d’exportation d’au plus 25 ans; la capacité d’accepter et d’examiner les licences d’exportation de gaz naturel d’au plus 40 ans n’entraînerait aucun coût supplémentaire pour l’ONE.

Mise en œuvre, application et normes de service

Ces dispositions du Règlement entrent en vigueur le jour auquel elles sont enregistrées.

Cette modification permet à l’ONE d’examiner les demandes de licence d’exportation du gaz naturel d’une durée supérieure à 25 ans (c’est-à-dire une durée maximale de 40 ans, conformément à ce qui est prévu par la Loi sur l’ONE). Elle ne permet aucune autre modification.

Personne-ressource

Alexandra Nur
Conseillère en politiques
Division des pipelines, du gaz et du GNL
Direction des ressources pétrolières
580, rue Booth
Ottawa (Ontario) 
K1A 0E4
Téléphone : 613-878-6793
Courriel : Alexandra.Nur@NRCan-RNCan.gc.ca