Vol. 152, no 4 — Le 21 février 2018

Enregistrement

DORS/2018-20 Le 12 février 2018

LOI CANADIENNE SUR LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT (1999)

C.P. 2018-127 Le 12 février 2018

Attendu que, conformément au paragraphe 332(1) (voir référence a) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (voir référence b), la ministre de l’Environnement a fait publier dans la Partie I de la Gazette du Canada, le 18 février 2017, le projet de décret intitulé Décret d’inscription de substances toxiques à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), conforme en substance au texte ci-après, et que les intéressés ont ainsi eu la possibilité de présenter leurs observations à cet égard ou un avis d’opposition motivé demandant la constitution d’une commission de révision;

Attendu que, conformément au paragraphe 90(1) de cette loi, la gouverneure en conseil est convaincue que les substances visées par le décret ci-après sont des substances toxiques;

À ces causes, sur recommandation de la ministre de l’Environnement et de la ministre de la Santé et en vertu du paragraphe 90(1) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (voir référence c), Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Décret d’inscription de substances toxiques à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), ci-après.

Décret d’inscription de substances toxiques à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)

Modification

1 L’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (voir référence 1) est modifiée par adjonction, selon l’ordre numérique, de ce qui suit :

139 Condensats de gaz naturel (combinaison complexe d’hydrocarbures dont le nombre de carbones se situe principalement dans la gamme C5-C15 condensés pendant la production à la tête de puits, dans des usines de traitement du gaz naturel, dans des gazoducs ou dans des usines de chevauchement), y compris leurs distillats liquides dont le nombre de carbones se situe principalement dans la gamme C5-C15

Entrée en vigueur

2 Le présent décret entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Décret.)

Enjeux

En 2017, le gouvernement du Canada (le gouvernement) a complété une évaluation préalable des condensats de gaz naturel (CGN) (voir référence 2), pour déterminer si ces substances pourraient constituer un danger pour l’environnement ou la santé humaine au Canada (voir référence 3). L’évaluation a déterminé que les CGN posent un danger pour la santé humaine et les organismes non humains dans l’environnement et répondent donc aux critères énoncés aux alinéas 64a) et 64c) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [LCPE]. Par conséquent, le gouvernement ajoute les CGN à la liste des substances toxiques de l’annexe 1 de la LCPE.

Contexte

Le Plan de gestion des produits chimiques (PGPC) (voir référence 4) évalue et gère les produits chimiques pouvant être nocifs pour la santé humaine ou l’environnement. Dans le cadre du PGPC, il a été jugé que l’évaluation des CGN était prioritaire.

Description des substances, profil d’utilisation et sources de rejets

Les CGN sont une combinaison complexe d’hydrocarbures qui se condensent ou qui passent de la phase gazeuse à la phase liquide comme suit : pendant la production de pétrole et de gaz aux têtes de puits; dans les usines de traitement du gaz naturel; dans les gazoducs servant à la production, la collecte, la transmission et la distribution; ou dans les usines de chevauchement le long des principaux gazoducs. Ces substances sont des hydrocarbures comportant entre 2 et 30 atomes de carbone (C2 à C30), sans couvrir nécessairement toute cette gamme. Les principaux hydrocarbures contiennent généralement entre 5 et 15 atomes de carbone (C5 à C15). Les CGN font partie d’une large catégorie de substances collectivement considérées comme des substances de composition inconnue ou variable, produits de réaction complexes ou matières biologiques (UVCB).

Bien que les CGN puissent être produits dans les sites d’extraction de pétrole ou de gaz naturel, leur production est surtout associée au gaz naturel. Au Canada, le gaz naturel est extrait dans plusieurs régions, principalement dans le bassin sédimentaire de l’Ouest canadien, qui couvre l’Alberta, ainsi que des parties du nord-est de la Colombie-Britannique et de l’ouest de la Saskatchewan. Il existe d’autres gisements de production de gaz naturel dans le sud de l’Ontario, dans une petite région du Nouveau-Brunswick, dans le sud-est du Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest. En outre, on extrait du gaz naturel au large des côtes de la Nouvelle-Écosse.

Au Canada, les CGN sont surtout utilisés pour réduire la densité et la viscosité du pétrole brut lourd ou du bitume pour satisfaire aux exigences du transport par pipeline. Les CGN peuvent également être utilisés comme bases d’essence et de matières premières industrielles (voir référence 5). D’après des renseignements obtenus en 2012 en application de l’article 71 de la LCPE au sujet de trois CGN (numéros d’enregistrement du Chemical Abstracts Service 64741-47-5, 64741-48-6 et 68919-39-1), la quantité totale fabriquée en 2010 était comprise entre 100 millions et 1 milliard de tonnes métriques, la quantité importée se situait entre 100 000 et 1 million de tonnes métriques, et entre 100 millions et 1 milliard de tonnes métriques ont été transportées.

Les émissions de CGN par évaporation dans l’environnement peuvent provenir des réservoirs de stockage ou des activités de chargement ou de déchargement. En outre, les rejets dans l’environnement peuvent être dus aux déversements pendant la production des CGN, le stockage et le transport des CGN par pipeline, navire, camion et train. Les CGN peuvent également être rejetés dans l’environnement marin, à partir de l’eau produite (voir référence 6) contenant des CGN, par les installations pétrolières en mer, ou dans l’environnement terrestre par des déversements dans les installations pétrolières à terre. Les données sur les déversements passés divulguées par le secteur de l’énergie en amont à l’Alberta Energy Regulator indiquent que 531 déversements de CGN constituant un volume total d’environ 2,2 millions de litres sont survenus pendant 10 ans (de 2002 à 2011).

Activités actuelles de gestion des risques au Canada

Le gouvernement du Canada a instauré un certain nombre de mesures de gestion des risques pour prévenir les déversements de CGN et réduire leurs impacts lorsqu’ils se produisent. Le transport des CGN est réglementé par la Loi sur l’Office national de l’énergie et la Loi sur la sûreté des pipelines (pour les oléoducs et gazoducs terrestres), la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada (pour le transport maritime), la Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses (pour le transport par camion et par train) et la Loi sur la sécurité ferroviaire (pour le transport par train) (voir référence 7).

L’Office national de l’énergie a compétence sur les pipelines qui franchissent les frontières provinciales et internationales. En 2013, la réglementation fédérale touchant la prévention des dommages aux pipelines comme le Règlement de l’Office national de l’énergie sur les pipelines terrestres a été modifiée afin de renforcer les exigences concernant la gestion des systèmes en matière de sûreté, d’intégrité des pipelines, de sécurité, de protection de l’environnement et de gestion des urgences. La Loi sur la sécurité des pipelines, qui a reçu la sanction royale le 18 juin 2015, exigeait que de nouveaux règlements soient mis en place pour l’entrée en vigueur de la Loi le 19 juin 2016. La réglementation à jour sur la prévention des dommages a été publiée en juin 2016, et comporte un langage réglementaire modernisé, s’appuie sur les meilleures pratiques en matière de prévention des dommages et clarifie les pratiques de sécurité. En outre, le Règlement de l’Office national de l’énergie sur les usines de traitement régit la conception, la construction, l’exploitation et la fermeture de certaines installations utilisées pour le traitement, l’extraction ou la conversion de fluides, y compris les condensats de gaz naturel.

La Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada traite de la prévention de la pollution, notamment des déversements de pétrole pendant le transport maritime, des moyens d’intervention et des sanctions.

Le Règlement sur le transport des marchandises dangereuses stipule la classification des marchandises dangereuses, y compris les CGN, les moyens de leur confinement et les marques de sécurité qui doivent être appliquées, ainsi que les exigences concernant la documentation et la formation visant à accroître la sécurité pendant la manutention, l’offre de transport ou le transport de ces marchandises. Le Règlement comporte également des exigences touchant la déclaration des rejets réels ou prévisibles de marchandises dangereuses, et en cas de perte, de vol ou de manipulation illégale de marchandises dangereuses. Le Règlement exige également la mise en place d’un Plan d’intervention d’urgence (PIU) avant le transport ou l’importation de certaines marchandises dangereuses. Dans le cas des CGN, qui sont classifiés comme marchandises dangereuses sous le numéro UN1268 de l’ONU, on doit établir un PIU si on prévoit en transporter ou en importer un volume dépassant 10 000 L à l’aide de wagons-citernes.

Le Règlement de 2015 sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire, pris en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire, exige des compagnies qu’elles créent un système de gestion de la sécurité afin d’assurer le niveau de sécurité le plus élevé possible dans les opérations ferroviaires. Ces opérations peuvent comprendre le transport de divers produits, dont des marchandises dangereuses comme les substances pétrolières. Le Code national de prévention des incendies du Canada, publié par le Conseil national de recherches du Canada, fixe les exigences minimales pour la construction des bâtiments, ce qui comprend les installations de stockage dans lesquelles on pourrait stocker des CGN. Ces exigences couvrent notamment la conception ou la construction de certains éléments d’installations prévus pour divers dangers, dont les CGN, et des mesures de protection tenant compte de l’utilisation prévue d’un bâtiment.

Activités de gestion des risques dans d’autres juridictions

Aux États-Unis, plusieurs règlements relatifs aux CGN ont été pris dans le cadre des programmes des National Emission Standards for Hazardous Air Pollutants et des New Source Performance Standards du Clean Air Act. Ces exigences réglementaires portent notamment sur la limitation des émissions par les réservoirs de stockage des CGN, et la détection et la réparation des fuites pour les secteurs « amont » et « aval ».

De nombreuses installations ont également mis en œuvre, sur une base volontaire, des technologies et des pratiques dans le cadre du programme Natural Gas STAR. Le transport des substances pouvant présenter un risque d’inflammabilité ou d’explosion, y compris les CGN, est réglementé par le règlement Hazardous Materials Regulations du département des Transports des États-Unis.

En Europe, la Directive relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution), qui est entrée en vigueur en 2013, énonce les principes essentiels de la délivrance des permis et du contrôle des installations industrielles (voir référence 8) selon une approche intégrée et l’application des meilleures techniques disponibles. Les exploitants d’installations industrielles qui mènent des activités visées par la directive (y compris les raffineries) sont tenus d’obtenir un permis environnemental délivré par l’autorité nationale de leur pays. Le transport international des marchandises dangereuses, y compris les CGN, est réglementé par l’Accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par route, le Règlement concernant le transport international ferroviaire des marchandises dangereuses et des mesures semblables pour d’autres modes de transport.

Sommaire de l’évaluation préalable

Sur la base des renseignements disponibles, une évaluation préalable des CGN a été réalisée afin de déterminer s’ils répondent à un ou plusieurs des critères de toxicité établis à l’article 64 de la LCPE. De manière plus précise, il s’agit de déterminer si les substances pénètrent ou peuvent pénétrer dans l’environnement en une quantité ou concentration ou dans des conditions de nature :

L’évaluation préalable a conclu que les CGN répondent aux critères énoncés aux alinéas 64a) et 64c) mais pas 64b) de la LCPE. Des résumés des évaluations des risques écologiques et des risques pour la santé humaine des CGN sont disponibles dans les sections suivantes.

Résultats de l’évaluation environnementale

L’approche suivie pour la présente évaluation environnementale consistait à étudier les renseignements scientifiques disponibles et à tirer des conclusions basées sur le poids de la preuve. L’approche basée sur le poids de la preuve s’appuie sur plusieurs sources de données probantes pour prendre des décisions à toutes les phases d’une évaluation, y compris la caractérisation des risques (voir référence 9).

Les principales sources d’exposition aux CGN dans l’environnement devraient être les déversements sur terre et dans l’eau douce occasionnés par le transport et la production de pétrole et de gaz sur le continent, ainsi que les rejets en mer découlant de la production extracôtière de pétrole et de gaz.

En raison de leur grande volatilité, les CGN devraient subsister dans l’eau pendant un temps assez court. Par conséquent, les données de toxicité aiguë (à court terme) pour la létalité ou l’immobilisation ont été jugées les plus pertinentes pour évaluer l’impact des CGN sur les organismes aquatiques. Les CGN peuvent être néfastes pour les organismes du sol, et notamment avoir des effets herbicides graves sur les plantes, réduire la croissance végétale et nuire à la reproduction des invertébrés, voire causer leur mort.

Le risque pour l’environnement a été prédit d’après le nombre et le volume des déversements de CGN indiqués dans les données disponibles sur les déversements pour la période de 2002 à 2011, sur le sol et dans l’eau douce en Alberta, et les données sur les déversements en mer obtenues des provinces de la Nouvelle-Écosse et de Terre-Neuve-et-Labrador. On a dénombré annuellement environ 50 déversements sur le sol et 2 déversements dans l’eau douce en Alberta, et environ un déversement en mer au large de la côte est du Canada. Diverses méthodes ont été utilisées pour estimer le nombre annuel de déversements d’un volume assez important pour créer des concentrations suffisantes dans le sol, l’eau douce ou l’eau de mer pour occasionner des effets néfastes sur les organismes. À partir du nombre annuel de déversements d’un volume suffisant pour causer des dommages, on a déterminé qu’il existe un risque d’effets néfastes pour les organismes du sol. Il existe aussi un risque d’effets néfastes sur les organismes d’eau douce, bien que le nombre annuel de déversements dans l’eau douce soit plus faible. À l’inverse, il existe un faible risque d’effets néfastes sur les organismes marins, en raison du faible nombre annuel de déversements d’un volume suffisant pour nuire à l’environnement marin (voir référence 10).

Compte tenu de toutes les sources de données présentées dans l’évaluation environnementale, il a été déterminé que les CGN peuvent présenter des risques pour les organismes aquatiques et du sol près des sources de rejet, mais non pour l’intégrité générale de l’environnement dont dépend la vie. Par conséquent, l’évaluation préalable a conclu que les CGN répondent au critère de l’alinéa 64a) de la LCPE, mais non au critère de l’alinéa 64b) de la LCPE.

Résultats de l’évaluation des effets sur la santé humaine

Les CGN peuvent contenir un certain nombre de substances pouvant avoir des effets sur la santé humaine, y compris le benzène, qui a été jugé cancérogène par le ministère de la Santé et plusieurs organismes internationaux de réglementation (voir référence 11). En raison de l’absence d’études toxicologiques pertinentes sur les CGN, les connaissances des effets sur la santé du benzène et d’autres substances pétrolières partageant des propriétés physico-chimiques similaires à celles des CGN, comme les naphtes à faible point d’ébullition (NFPE) et l’essence sans plomb, ont été prises en compte dans l’évaluation afin de déterminer si les CGN présentent ou non un risque pour la santé humaine au Canada.

Compte tenu des activités existantes de gestion des risques au Canada, l’évaluation a porté sur l’exposition par inhalation de la population générale vivant à proximité des sites de chargement et de déchargement et des réservoirs de stockage de CGN.

On a caractérisé le risque pour la population générale de ces endroits découlant de son exposition sur une longue période par inhalation aux vapeurs de CGN, en la comparant à l’exposition annuelle au benzène en tenant compte des estimations du pouvoir cancérogène du benzène lorsqu’il est inhalé (voir référence 12). On a déterminé que le degré actuel d’exposition par inhalation à long terme pourrait constituer un risque pour la santé humaine chez les personnes vivant à proximité des sites de chargement ou de déchargement de volumes importants de CGN en vue de leur transport par rail ou par camion, et des sites de stockage des CGN.

La caractérisation du risque associé à l’exposition à court terme aux émissions par évaporation de CGN depuis les réservoirs pour le stockage ou le transport comporte une comparaison des estimations de l’exposition sur 24 heures aux CGN ou au benzène avec les données concernant les effets sur la santé, obtenues pour le benzène et les CGN. Cette évaluation a déterminé que l’exposition par inhalation à court terme aux émissions de CGN par évaporation à proximité des sites ferroviaires de chargement et de déchargement de CGN peut être une source préoccupante pour la santé humaine.

Conclusion

Sur la base des renseignements disponibles sur la composition des CGN, de la nature cancérogène du benzène et des estimations de l’exposition par inhalation, il a été déterminé que les émissions de CGN peuvent présenter un risque pour la santé humaine des personnes vivant à proximité de sites de chargement et de déchargement de volumes importants de CGN en vue de leur transport par rail ou par camion ainsi que de sites de stockage de CGN. Par conséquent, l’évaluation préalable a conclu que les CGN répondent au critère de l’alinéa 64c) de la LCPE.

Publications

En décembre 2016, le rapport final d’évaluation préalable des CGN et l’approche de gestion des risques proposée ont été publiés sur le site Web des Substances chimiques du gouvernement (voir référence 13). En février 2017, le décret proposé recommandant l’ajout des CGN à l’annexe 1 de la LCPE et le résumé de l’étude d’impact de la réglementation ont été publiés dans la Partie I de la Gazette du Canada (voir référence 14) (voir référence 15).

Objectifs

L’objectif du Décret d’inscription de substances toxiques à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) vise à permettre au gouvernement de proposer des instruments de gestion des risques en vertu de la LCPE qui pourraient s’avérer nécessaires pour gérer les risques des CGN pour l’environnement et la santé humaine.

Description

Le Décret ajouterait les CGN (voir référence 16) à l’annexe 1 de la LCPE (la liste des substances toxiques).

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas puisque le Décret n’impose aucune exigence pouvant créer un fardeau administratif.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas, car le Décret n’impose pas aux petites entreprises de frais liés à l’administration ou à la conformité.

Consultation

Les ministres ont publié un résumé de l’ébauche de l’évaluation préalable pour les CGN le 11 octobre 2014 dans la Partie I de la Gazette du Canada, en vue d’une période de 60 jours pour la réception des commentaires du public. Au cours de ces 60 jours, les parties prenantes des secteurs du pétrole, du gaz et des produits chimiques ont soumis des commentaires qui furent pris en compte lors de la rédaction du rapport final d’évaluation préalable des CGN. Un tableau résumant l’ensemble complet des commentaires reçus et les réponses du gouvernement est disponible sur le site Web des Substances chimiques (voir référence 17).

En février 2017, le projet de décret visant à inscrire les CGN à l’annexe 1 de la LCPE et le résumé de l’étude d’impact de la réglementation fournissant un résumé du processus politique et d’évaluation de risque pour les CGN, qui inclut un résumé des commentaires reçus sur l’ébauche d’évaluation préalable et les réponses du Gouvernement, ont été publiés dans la Partie I de la Gazette du Canada, en vue d’une consultation publique de 60 jours. Aucun commentaire sur le projet de décret n’a été reçu.

Justification

Les CGN peuvent être rejetés par des fuites ou des déversements pendant leur production, leur traitement, leur transport ou provenant des réservoirs de stockage de CGN. L’évaluation préalable a conclu que les CGN pouvaient être néfastes aux organismes aquatiques d’eau douce et aux organismes du sol, d’après le volume et la fréquence des déversements, et également en raison de la toxicité des CGN, dans ces compartiments de l’environnement. De plus, l’évaluation des effets sur la santé humaine a permis de constater qu’à long terme, des préoccupations pourraient survenir pour la santé d’une partie de la population vivant au voisinage de sites où sont chargés ou déchargés des volumes importants de CGN en prévision de leur transport par rail ou par camion, ou à proximité d’installations de stockage des CGN. Les degrés d’exposition par inhalation à court terme à proximité des sites ferroviaires de chargement et de déchargement ont également été jugés potentiellement préoccupants pour la santé humaine.

Sur la base des renseignements reçus en vertu de la LCPE, et compte tenu des préoccupations pour l’environnement et la santé humaine associées aux CGN, l’évaluation préalable a conclu que les CGN répondent au critère de protection de l’environnement tel qu’il est défini à l’alinéa 64a) de la LCPE et au critère relatif à la santé humaine tel qu’il est défini à l’alinéa 64c) de la LCPE. Une des mesures suivantes doit être proposée après qu’une évaluation ait été réalisée en vertu de l’article 74 de la LCPE :

  1. Ne prendre aucune mesure à l’égard de ces substances en vertu de la LCPE;
  2. Inscrire la substance sur la liste des substances d’intérêt prioritaire en vue d’une évaluation plus détaillée;
  3. Recommander l’inscription de la substance sur la liste des substances toxiques de l’annexe 1 de la LCPE et, le cas échéant, recommander des mesures en vue de son élimination virtuelle.

L’ajout des CGN à l’annexe 1 de la LCPE permet au gouvernement de proposer des outils de gestion des risques afin de gérer les risques pour la santé humaine et pour l’environnement posés par les CGN, et des trois options susmentionnées, c’est celle qui est préférée. L’option de l’élimination virtuelle ne s’applique pas aux CGN.

L’inscription des CGN à l’annexe 1 de la LCPE n’entraînera pas de répercussions supplémentaires directes (avantages ou coûts) pour le public ou l’industrie, puisque le Décret n’imposera pas d’exigences de conformité aux parties prenantes. Par conséquent, il n’y aura pas de fardeau administratif sur les petites entreprises ou les entreprises en général.

Si d’autres mesures de gestion des risques sont jugées nécessaires pour les CGN, le gouvernement évaluera les coûts et les avantages, et consultera le public et les autres parties prenantes pendant l’élaboration de telles mesures visant à répondre aux préoccupations potentielles pour la santé humaine et l’environnement associées aux CGN au Canada.

Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes (voir référence 18), une évaluation environnementale stratégique (EES) a été complétée dans le cadre du PGPC. L’analyse détaillée qui a été complété dans l’EES a indiqué que le PGPC aura un effet positif sur l’environnement et la santé humaine. Pour plus d’information, veuillez vous référer au lien suivant : https://www.canada.ca/fr/sante-canada/services/substances-chimiques/plan-gestion-produits-chimiques/evaluation-environnementale-strategique.html.

Mise en œuvre, application et normes de service

Le Décret inscrit les CGN à l’annexe 1 de la LCPE. L’établissement d’un plan de mise en œuvre, d’une stratégie de conformité ou de normes de service n’est pas jugé nécessaire pour ce décret puisqu’il ne contient aucune exigence particulière devant être imposée.

Personnes-ressources

Julie Thompson
Division de la mobilisation et du développement de programmes
Ministère de l’Environnement
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Ligne d’information de la gestion des substances :
1-800-567-1999 (sans frais au Canada)
819-938-3232 (de l’extérieur du Canada)
Télécopieur : 819-938-5212
Courriel : eccc.substances.eccc@canada.ca

Michael Donohue
Bureau de la gestion du risque
Ministère de la Santé
Ottawa (Ontario)
K1A 0K9
Téléphone : 613-957-8166
Télécopieur : 613-952-8857
Courriel : michael.donohue2@canada.ca