Décret modifiant la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre : DORS/2018-212

La Gazette du Canada, Partie II, volume 152, numéro 22

Enregistrement

Le 19 octobre 2018

LOI SUR LA TARIFICATION DE LA POLLUTION CAUSÉE PAR LES GAZ À EFFET DE SERRE

C.P. 2018-1292 Le 19 octobre 2018

Sur recommandation de la ministre de l’Environnement et en vertu de l’article 189 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre référence a, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil, tenant compte avant tout de la rigueur des mécanismes provinciaux de tarification des émissions de gaz à effet de serre, prend le Décret modifiant la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, ci-après.

Décret modifiant la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre

Modification

1 La partie 2 de l’annexe 1 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre référence 1 est modifiée par adjonction, après le titre « Provinces et zones pour l’application de la partie 2 de la loi », de ce qui suit :

Liste des provinces

Article

Province

1

Ontario

2

Nouveau-Brunswick

3

Manitoba

4

Île-du-Prince-Édouard

5

Saskatchewan

6

Yukon

7

Nunavut

Entrée en vigueur

2 Le présent décret entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Décret.)

Enjeux

La Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (la Loi) a reçu la sanction royale le 21 juin 2018 référence 2. La Loi fournit un cadre juridique et les pouvoirs habilitants pour l’établissement d’un filet de sécurité fédéral pour la tarification de la pollution par le carbone (filet de sécurité fédéral) dans le but de veiller à ce que la tarification des émissions de gaz à effet de serre (GES) [c’est-à-dire la tarification du carbone] soit appliquée de façon étendue au Canada. En outre, la Loi donne au gouverneur en conseil le pouvoir de déterminer dans quelles provinces, quels territoires et quelles zones la Loi s’applique, en modifiant l’annexe 1 de la Loi par l’intermédiaire d’un décret. Les modifications de l’annexe 1 prennent en compte les recommandations émanant de l’évaluation de la rigueur des systèmes de tarification du carbone des provinces et des territoires et comparativement aux éléments du modèle de l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone (le Modèle), y compris les documents d’orientation supplémentaires concernant le Modèle référence 3, référence 4. Le filet de sécurité fédéral s’appliquera, en tout ou en partie, aux provinces, aux zones et aux territoires figurant à l’annexe 1 (ci-après appelés administrations assujetties au filet de sécurité fédéral). À l’heure actuelle, l’annexe 1 n’énumère aucune administration assujettie au filet de sécurité fédéral. Il est nécessaire d’énumérer les provinces, les zones et les territoires visés à l’annexe 1, pour que le filet de sécurité fédéral s’applique, en tout ou en partie, à ces administrations.

De plus, le ministère de l’Environnement (le Ministère) est en voie d’élaborer des règlements ministériels en vertu de la Loi qui permettront certains éléments du système de tarification fondé sur le rendement (STFR) pour les installations à forte intensité d’émissions qui sont exposées aux échanges commerciaux à entrer en vigueur dans les administrations assujetties au filet de sécurité fédéral. Les règlements ministériels établiront des critères permettant l’enregistrement hâtif et précisant les renseignements qui devront faire l’objet de quantification, de rapports et d’une vérification à partir du 1er janvier 2019, avant la prise du règlement par le gouverneur en conseil qui établit le système de tarification fondé sur le rendement (c’est-à-dire le Règlement sur le STFR). La liste des provinces, des territoires et des zones figurant à la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi doit être achevée avant l’entrée en vigueur des règlements ministériels ou du Règlement sur le STFR.

Contexte

Lors de la conférence de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) en décembre 2015, la communauté internationale, y compris le Canada, a conclu l’Accord de Paris, un accord dont l’objectif est de réduire les émissions de GES pour contenir la hausse de la température mondiale moyenne, par rapport aux niveaux préindustriels, bien au-dessous de deux degrés Celsius (2 °C) et de poursuivre les efforts en vue de la limiter autant que possible à 1,5 °C au-dessus des niveaux préindustriels. Il est largement reconnu que la tarification de la pollution par le carbone à l’échelle de l’économie constitue le moyen le plus efficace de réduire les émissions de GES. La tarification de la pollution par le carbone apportera des solutions novatrices permettant d’offrir aux consommateurs et aux entreprises des options à faibles émissions de carbone. Pour respecter les engagements pris en vertu de l’Accord de Paris, le gouvernement du Canada s’est engagé, d’ici 2030, à réduire les émissions de GES de 30 % par rapport aux niveaux de 2005.

En octobre 2016, le gouvernement du Canada a publié l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone, qui décrit les principes sur lesquels se fondera la tarification de la pollution par le carbone au Canada référence 5. Cette approche mentionne aussi qu’un filet de sécurité fédéral s’appliquera dans toutes les provinces et tous les territoires canadiens qui n’ont pas mis en place de système de tarification de la pollution par le carbone qui respecte le Modèle avant 2018. L’objectif du Modèle est de veiller à ce que la tarification de la pollution par le carbone s’applique à un vaste ensemble de sources d’émissions partout au Canada, et que sa rigueur augmente au fil du temps. Le modèle est présenté à l’annexe 1 de ce résumé de l’étude d’impact de la réglementation (RÉIR).

Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre

La partie 1 de la Loi, administrée par l’Agence du revenu du Canada, établit une redevance sur les combustibles fossiles — connue sous le nom de redevance sur les combustibles — qui sera généralement payée par les producteurs ou les distributeurs de combustibles et s’appliquera de façon générale aux combustibles fossiles produits, livrés ou utilisés dans une administration assujettie au filet de sécurité fédéral, transférés à une administration assujettie au filet de sécurité fédéral d’un autre lieu au Canada, ou importés au Canada dans une administration assujettie au filet de sécurité fédéral. La redevance sur les combustibles s’applique aux taux prévus à l’annexe 2 de la Loi, et les taux varient selon le type de combustible. Les taux augmenteront annuellement de 2018 à 2022.

La partie 2 de la Loi, administrée par le Ministère, donne le pouvoir de créer un STFR. Le but du STFR est de réduire les risques de concurrence des installations à forte intensité d’émissions qui sont exposées aux échanges commerciaux dans les administrations assujetties au filet de sécurité fédéral, tout en conservant le signal du prix du carbone et une mesure incitative pour réduire les émissions de GES. Les installations qui participent au STFR pourront acheter du combustible libre de redevance, mais auront à payer un prix sur la pollution par le carbone pour la portion des émissions de GES qui excède la limite réglementaire. Les participants auront l’option de respecter leur obligation envers le règlement sur le STFR en remettant des unités de conformité admissibles, en payant la redevance sur les émissions excédentaires ou une combinaison des deux.

L’annexe 1 de la Loi est divisée en deux parties. La partie 1 de la Loi (redevance sur les combustibles) est administrée par l’Agence du revenu du Canada. Elle s’appliquera aux administrations assujetties au filet de sécurité fédéral inscrites à la partie 1 de l’annexe 1 de la Loi. De la même façon, les installations qui remplissent des critères spécifiques et sont situées dans des administrations inscrites à la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi seront assujetties à la partie 2 de la Loi (le STFR), administrée par le Ministère. Ces listes tiennent compte des recommandations découlant de l’évaluation de la rigueur des systèmes de tarification du carbone provinciaux et territoriaux et comparativement aux critères définis dans le Modèle. Un résumé des résultats de cette évaluation est présenté à l’annexe 2 de ce RÉIR.

Objectifs

L’objectif du décret modifiant la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi (le Décret) est d’ajouter une liste de provinces, de territoires et de zones à la partie 2 de l’annexe 1 afin que la partie 2 de la Loi s’applique à ces administrations assujetties au filet de sécurité fédéral.

Description

Conformément à l’article 189 de la Loi, ce décret identifie les administrations dans lesquelles la partie 2 de la Loi s’appliquera en ajoutant les provinces, territoires et zones suivants à la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi référence 6 :

Règle du « un pour un »

En lui-même, l’ajout de la liste des administrations assujetties au filet de sécurité fédéral à la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi ne devrait pas entraîner d’incidences sur les coûts administratifs des entreprises, et, par conséquent, la règle du « un pour un » ne s’applique pas au Décret. Comme il en a été question ci-dessus, le Ministère élabore actuellement des règlements ministériels en vertu de la Loi, qui permettra à certains éléments du STFR d’entrer en vigueur dans les administrations assujetties au filet de sécurité fédéral. Les règlements ministériels établiront des critères autorisant l’enregistrement hâtif et précisant les renseignements qui devront faire l’objet de quantification, de rapports et d’une vérification à partir du 1er janvier 2019, avant la prise du règlement sur le STFR par le gouverneur en conseil. Les coûts administratifs associés au règlement ministériel et au STFR seront évalués et présentés dans le RÉIR respectif accompagnant ces règlements.

Lentille des petites entreprises

On ne s’attend pas à ce que les petites entreprises assument des frais à cause de l’établissement de la liste des administrations assujetties au filet de sécurité dans la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi. En conséquence, la lentille des petites entreprises ne s’applique pas au présent décret.

Consultation

En mars 2016, les premiers ministres se sont engagés à mettre le Canada sur une voie crédible pour atteindre ou même surpasser ses engagements pris à l’égard de l’Accord de Paris. Les premiers ministres ont convenu qu’un tel engagement exigerait une transition vers une économie à faibles émissions de carbone qui passerait par l’adoption d’un éventail de mesures domestiques adaptées aux circonstances propres de chaque province et territoire, y compris la tarification de la pollution par le carbone.

Le 9 décembre 2016, le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (le Cadre pancanadien) a été achevé lors d’une réunion axée sur le climat et à laquelle ont participé les premiers ministres à Ottawa. Un élément central du Cadre pancanadien est la tarification de la pollution par le carbone. Il est prévu que la tarification du carbone entraînera des réductions substantielles des émissions de GES, ce qui contribuera à la réalisation des engagements internationaux du Canada et à la transition vers une économie à faibles émissions de carbone.

Le gouvernement fédéral est déterminé à veiller à ce que les provinces et les territoires aient la souplesse nécessaire pour concevoir leurs propres politiques et programmes, tout en s’assurant que la tarification du carbone s’applique à un vaste éventail de sources d’émissions partout au Canada avec un accroissement de la rigueur au fil du temps. Les provinces et les territoires peuvent mettre en œuvre le type de système de tarification du carbone le mieux adapté à leurs circonstances propres (soit un régime explicite fondé sur les tarifs, soit un régime de plafonnement et d’échange).

En mai 2017, le gouvernement du Canada a publié un document technique relatif au filet de sécurité fédéral sur la tarification du carbone, qui décrit les deux volets principaux du système :

En décembre 2017, le gouvernement du Canada a demandé aux provinces et aux territoires de fournir de l’information au plus tard le 1er septembre 2018 décrivant comment ils ont l’intention de respecter le Modèle. Après un examen de chaque système provincial et territorial, le gouvernement fédéral mettra en œuvre le filet de sécurité fédéral, en tout ou en partie, commençant le 1er janvier 2019 pour le STFR, dans toute province ou tout territoire qui en font la demande ou qui ne disposent pas d’un système de tarification de la pollution par le carbone en place en 2018 qui respecte le Modèle. Le processus utilisé par le gouvernement évaluera la rigueur des systèmes de tarification de la pollution par le carbone des provinces et des territoires et évaluera comment les éléments d’un système donné contribuent dans l’ensemble au respect des critères du Modèle.

En janvier 2018, le gouvernement fédéral a publié pour commentaires une proposition législative relative au filet de sécurité fédéral proposé. Le 27 mars 2018, le Gouvernement du Canada a déposé à la Chambre des communes la Loi no 1 d’exécution du budget de 2018 (projet de loi C-74), qui comprenait la Loi. Le 21 juin 2018, le projet de loi C-74 et la Loi ont reçu la sanction royale référence 8.

Toujours en janvier 2018, le gouvernement du Canada a publié un cadre de réglementation pour le STFR qui décrit la forme que prendra le système référence 9. De plus, en mai 2018, le Ministère a publié un document connexe au cadre de réglementation qui fournit d’autres précisions sur les unités de conformité et leur utilisation dans le STFR référence 10. Dans le cadre du développement des normes fondées sur le rendement, le Ministère tient compte de l’intensité des émissions et de l’exposition aux échanges commerciaux de chaque secteur, ainsi que d’autres facteurs qui pourraient menacer la position concurrentielle d’un secteur en raison de la tarification de la pollution par le carbone.

Justification

Le présent décret établit une liste des administrations assujetties au filet de sécurité fédéral dans la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi, ce qui permet la création d’un instrument de réglementation pour l’établissement du volet du STFR du filet de sécurité fédéral dans ces administrations. Plus particulièrement, la création de la liste des administrations assujetties au filet de sécurité fédéral permettra au ministre de l’Environnement de prendre des règlements ministériels en vertu de la Loi, autorisant ou facilitant ainsi l’entrée en vigueur de certains aspects du STFR. Les règlements ministériels établiront des critères concernant les installations qui devraient s’enregistrer, et précisent les renseignements que devront quantifier, déclarer et faire vérifier les installations réglementées à partir du 1er janvier 2019, avant l’achèvement du règlement sur le STFR en vertu de la Loi. Le Décret permettra aussi au Ministère d’établir le règlement sur le STFR. Le ministre de l’Environnement recommandera la prise de ce règlement par le gouverneur en conseil. On ne s’attend pas à ce que le Décret, par lui-même, entraîne d’autres incidences (avantages ou coûts) sur le public ou d’autres parties prenantes. Les incidences associées aux règlements ministériels et au règlement sur le STFR seront évaluées et présentées dans le RÉIR respectif accompagnant ces règlements.

Des évaluations environnementales stratégiques détaillées, complétées en 2017 et en 2018, ont conclu que l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone contribue aux objectifs généraux du Cadre pancanadien. Cette approche de tarification de la pollution par le carbone aidera à atteindre plusieurs cibles et objectifs de la Stratégie fédérale de développement durable, notamment ceux relatifs à la croissance propre et aux mesures relatives aux changements climatiques référence 11.

Mise en œuvre, application et normes de service

Le présent décret entre en vigueur à la date de son enregistrement. Il n’est pas prévu, qu’en elle-même, la liste des administrations assujetties au filet de sécurité fédéral dans la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi entraîne d’autres répercussions sur la population canadienne, le gouvernement ou les entreprises. Par conséquent, des normes de service et une stratégie de mise en œuvre propres à ce décret ne sont pas considérées comme nécessaires.

Le gouvernement du Canada est déterminé à continuer à travailler avec les provinces et les territoires pour appliquer la tarification de la pollution par le carbone, comme élément central du Cadre pancanadien. À partir de 2019, un processus d’évaluation annuel de la rigueur des systèmes de tarification de la pollution par le carbone des provinces et des territoires sera mis en œuvre pour évaluer la rigueur des systèmes provinciaux et territoriaux et veiller à ce que ces systèmes continuent d’être conformes au Modèle. Le gouvernement fédéral surveillera de façon continue les changements majeurs apportés aux systèmes provinciaux et territoriaux, travaillera avec les territoires pour relever les défis qui leur sont propres, et poursuivra la mobilisation des peuples autochtones en ce qui concerne la tarification de la pollution par le carbone. L’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone sera examinée d’ici le début de 2022, pour confirmer la voie à suivre de façon générale, en ce qui a trait au Modèle.

Personnes-ressources

Katherine Teeple
Directrice
Division du système fédéral de la tarification sur le carbone
Bureau du prix du carbone
Direction générale de la protection de l’environnement
Ministère de l’Environnement
351, boulevard Saint-Joseph
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.tarificationducarbonecarbonpricing.ec@canada.ca

Matthew Watkinson
Directeur
Division de l’analyse réglementaire et de l’évaluation
Direction de l’analyse économique
Direction générale de la politique stratégique
Ministère de l’Environnement
200, boulevard Sacré-Cœur
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.darv-ravd.ec@canada.ca

Annexe 1: le Modèle

Le gouvernement du Canada a publié l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone le 3 octobre 2016, et par la suite, a publié un document d’orientation sur les critères du Modèle en août 2017, ainsi qu’un document d’orientation supplémentaire sur le Modèle en décembre 2017. Le Modèle comprend les éléments décrits ci-dessous; les passages du document d’orientation publié en 2017 sont en italique.

1. Introduction en temps opportun

2. Portée commune

3. Deux systèmes

4. Accroissement de la rigueur prévue par la loi, selon la modélisation, afin de contribuer à l’atteinte de notre cible nationale et de garantir la stabilité du marché

5. Les revenus demeurent dans l’administration où ils ont été générés 

6. Filet de sécurité fédéral

7. Examen quinquennal

8. Établissement de rapports

Annexe 2 : Systèmes de tarification de la pollution par le carbone provinciaux et territoriaux — résumé des évaluations de la rigueur en fonction du modèle fédéral

Tableau 1 : Provinces et territoires ayant des systèmes de tarification de la pollution par le carbone prévu ou en place

Province ou territoire

Système en vigueur d’ici le 1er janvier 2019

S’applique à un ensemble vaste et commun de sources d’émissions de GES

Système explicite fondé sur les tarifs ou système de plafonnement et d’échange

Prix sur le carbone ou plafond d’émissions rencontre les exigences minimales de rigueur du Modèle

Rapport annuel sur les répercussions de la tarification du carbone

Système provincial respecte ou est en voie de respecter le Modèle

Alberta

Colombie-Britannique

Terre-Neuve-et-Labrador

Territoires du Nord-Ouestnote * du tableau 1

---

Nouvelle-Écosse

Île-du-Prince-Édouardnote ** du tableau 1

---

Partiellement

Québec

Saskatchewannote *** du tableau 1

---

Partiellement

Notes du tableau 1

Note a du tableau *

Il est proposé que le système de tarification des Territoires du Nord-Ouest prévu s’applique à partir de juillet 2019 à cause d’un type de gouvernement dont le mode de fonctionnement se fonde sur le consensus. Ceci est pris en compte dans l’évaluation de la rigueur en fonction du Modèle étant donné l’engagement pris par le gouvernement dans le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques de trouver des solutions qui tiennent compte de la situation particulière des territoires.

Retour au renvoi * de la note du tableau 1

Note b du tableau **

Il est prévu que la redevance sur le carbone prévue par l’Île-du-Prince-Édouard couvrira les combustibles fossiles utilisés pour la production d’électricité ou les secteurs résidentiel, commercial et industriel. L’Île-du-Prince-Édouard a demandé à ce que le système de tarification fondé sur le rendement fédéral s’applique aux émetteurs industriels dans la province. Il est prévu que la combinaison de la redevance sur le carbone provinciale et du système de tarification fondé sur le rendement fédéral permette de respecter l’exigence du Modèle d’appliquer la tarification à un ensemble vaste et commun de sources d’émissions de gaz à effet de serre.

Retour au renvoi ** de la note du tableau 1

Note b du tableau ***

Le système de tarification fondé sur le rendement prévu en Saskatchewan ne devrait couvrir que les émissions de gaz à effet de serre des grands émetteurs industriels dans la province (ceux qui émettent 25 000 tonnes d’éq. CO2e ou plus annuellement), à l’exception des secteurs de la production d’électricité et des gazoducs de transport du gaz naturel. Il est prévu que la combinaison du système de tarification fondé sur le rendement provincial avec la redevance fédérale et le système de tarification fondé sur le rendement fédéral permette de respecter l’exigence du Modèle d’appliquer la tarification à un ensemble vaste et commun de sources d’émissions de gaz à effet de serre.

Retour au renvoi *** de la note du tableau 1

Tableau 2: Provinces et territoires sans système de tarification de la pollution par le carbone prévu ou en place

Province ou territoire

Résumé de l’évaluation

Manitoba

Le Manitoba a exprimé son intention de ne pas mettre en œuvre un système de tarification de la pollution par le carbone d’ici le 1er janvier 2019. La province n’est pas en voie de mettre en œuvre un prix sur la pollution par le carbone qui respecte le Modèle.

Nouveau-Brunswick

Le Nouveau-Brunswick n’a pas démontré de plan pour mettre en œuvre un prix sur la pollution par le carbone qui respecte le Modèle.

Nunavut

Le Nunavut a indiqué qu’il n’entendait pas mettre en œuvre son propre système de tarification de la pollution par le carbone et entend accepter la mise en œuvre du filet de sécurité fédéral.

Ontario

L’Ontario a révoqué son système de plafonnement et d’échange et n’a pas démontré de plans pour mettre en œuvre un système de tarification de la pollution par le carbone d’ici le 1er janvier 2019. La province n’est pas en voie de mettre en œuvre un prix sur la pollution par le carbone qui respecte le Modèle.

Yukon

Le Yukon a demandé l’application du filet de sécurité fédéral.