Décret modifiant la partie 2 de l'annexe 1 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre : DORS/2021-195

La Gazette du Canada, Partie II, volume 155, numéro 18

Enregistrement
DORS/2021-195 Le 12 août 2021

LOI SUR LA TARIFICATION DE LA POLLUTION CAUSÉE PAR LES GAZ À EFFET DE SERRE

C.P. 2021-864 Le 11 août 2021

Attendu que, conformément au paragraphe 189(2) de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serreréférence 1, la gouverneure en conseil a tenu compte avant tout de la rigueur des mécanismes provinciaux de tarification des émissions de gaz à effet de serre;

Attendu que le paragraphe 194(1) de cette loi prévoit que tout décret pris en vertu de l'article 189 de cette même loi peut avoir un effet avant la date de sa prise s'il comporte une disposition en ce sens et qu'il donne effet à une mesure visée par un avis publié par le ministre de l'Environnement;

Attendu que, le 23 décembre 2020, le ministre de l'Environnement a publié l'Avis d'intention de modifier le Règlement sur le système de tarification fondé sur le rendement et de prendre un décret en vertu de l'article 189 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre pour annoncer l'intention de prendre un décret en vertu de l'article 189 de la Loi pour supprimer le nom de certaines provinces de la partie 2 de l'annexe 1 de cette loi,

À ces causes, sur recommandation du ministre de l'Environnement et en vertu de l'article 189 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre référence 1, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Décret modifiant la partie 2 de l'annexe 1 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, ci-après.

Décret modifiant la partie 2 de l'annexe 1 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre

Modifications

1 L'article 1 de la partie 2 de l'annexe 1 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serreréférence 1 est abrogé.

2 L'article 2 de la partie 2 de l'annexe 1 de la même loi est abrogé.

Entrée en vigueur

3 (1) Le présent décret, sauf l'article 2, entre en vigueur le 1er janvier 2022.

(2) L'article 2 est réputé être entré en vigueur le 1er janvier 2021.

RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE D'IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Décret.)

Enjeux

La Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (LTPGES ou la Loi) a reçu la sanction royale le 21 juin 2018. La LTPGES prévoit le cadre juridique et les pouvoirs habilitants pour le système fédéral de tarification de la pollution par le carbone au Canada. Ce système est composé de deux parties : une redevance réglementaire sur les combustibles fossiles (la redevance sur les combustibles) et un système de tarification fondé sur le rendement (STFR) pour les installations industrielles régi par le Règlement sur le système de tarification fondé sur le rendement (RSTFR ou le Règlement).

La LTPGES confère au gouverneur en conseil le pouvoir de déterminer où le système fédéral de tarification du carbone s'applique, en modifiant l'annexe 1 de la Loi afin d'ajouter ou de retirer le nom de provinces et de territoires. Le système fédéral agit comme un filet de sécurité dans toute province ou tout territoire qui en fait la demande ou qui ne met pas en œuvre un système de tarification du carbone qui répond aux normes nationales minimales en matière de rigueur (le modèle fédéral). Le STFR fédéral s'applique dans les provinces et les territoires inscrits à la partie 2 de l'annexe 1 de la LTPGES.

Le RSTFR est entré en vigueur le 1er janvier 2019 en Ontario, au Nouveau-Brunswick, au Manitoba et à l'Île-du-Prince-Édouard, et partiellement en Saskatchewan. Au Yukon et au Nunavut, le RSTFR est entré en vigueur le 1er juillet 2019. À la suite de la mise en œuvre du Règlement, les gouvernements du Nouveau-Brunswick et de l'Ontario ont chacun proposé leur propre STFR provincial pour les grands émetteurs industriels. Chaque proposition vise à remplacer le STFR fédéral dans la province en question et établirait un système unique applicable aux grands émetteurs qui entreprennent des activités industrielles désignées dans cette province. Pour que le STFR fédéral cesse de s'appliquer en Ontario ou au Nouveau-Brunswick, le nom de la province doit être supprimé de la partie 2 de l'annexe 1 de la LTPGES.

Contexte

Le gouvernement du Canada s'est engagé à prendre des mesures pour lutter contre les changements climatiques et travaille en partenariat avec la communauté internationale pour y parvenir. En décembre 2015, la communauté internationale, y compris le Canada, a conclu l'Accord de Paris, qui vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) dans le monde, afin de limiter à moins de deux degrés Celsius (2 °C) la hausse de la température moyenne de la planète au-dessus des niveaux préindustriels et à poursuivre ses efforts pour la limiter à 1,5 °C. Dans le cadre de l'Accord de Paris, le Canada s'est engagé à réduire de 30 % les émissions nationales de GES sous les niveaux de 2005 d'ici 2030.

Le 12 juillet 2021, le ministre de l'Environnement (le ministre) a officiellement présenté aux Nations Unies la contribution déterminée au niveau national (CDN) du Canada revue à la hausse, selon laquelle le Canada s'engage à réduire ses émissions nationales de GES de 40 % à 45 % sous les niveaux de 2005 d'ici 2030. Le gouvernement du Canada s'est également engagé à atteindre la carboneutralité d'ici 2050 dans son plan climatique renforcé intitulé Un environnement sain et une économie saine. Pour respecter ces engagements, le gouvernement fédéral met en œuvre une série de mesures, notamment en continuant de tarifer la pollution par le carbone.

Modèle fédéral de tarification de la pollution par le carbone

L'Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone a été publiée en 2016 et établit des normes nationales minimales en matière de rigueur pour les systèmes provinciaux et territoriaux de tarification du carbone, connues sous le nom de modèle fédéralréférence 2. Les systèmes de tarification du carbone de tous les gouvernements provinciaux et territoriaux du Canada ont été évalués pour la première fois par rapport au modèle fédéral à l'automne 2018 et continuent de l'être chaque année. Les provinces et les territoires peuvent mettre en œuvre un système de tarification de la pollution par le carbone qui convient à leur situation, soit un système explicite fondé sur la tarification ou un système de plafonnement et d'échange de droits d'émissions, dans la mesure où ce système répond aux normes nationales minimales de rigueur du modèle fédéral. Cette souplesse permet à une province ou à un territoire de passer du système fédéral de tarification du carbone, en tout ou en partie, en établissant son propre système. Le moment exact de la transition dépend de multiples considérations opérationnelles.

Dans Un environnement sain et une économie saine, un plan fédéral renforcé pour la lutte contre les changements climatiques, publié en décembre 2020, le gouvernement du Canada a indiqué qu'il examinerait le modèle fédéral en vue de le renforcer et d'harmoniser davantage les systèmes de tarification du carbone à l'échelle du Canada pour la période postérieure à 2022. Le 12 juillet 2021, après avoir consulté les gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que les organisations autochtones à l'hiver 2021, le gouvernement du Canada a confirmé que le prix minimal de la pollution par le carbone augmentera de 15 $ la tonne par année, de 2023 à 2030, et qu'il a mis à jour le modèle fédéral pour la période de 2023 à 2030 afin de s'assurer qu'il est équitable, cohérent et efficaceréférence 3.

Filet de sécurité fédéral sur la tarification du carbone

La partie 1 de la LTPGES établit la redevance sur les combustibles, qui est généralement payée par les producteurs ou les distributeurs de combustibles. Celle-ci s'applique de façon générale aux combustibles fossiles produits, livrés ou utilisés dans une province ou un territoire assujetti au filet de sécurité fédéral, transférés dans une province ou un territoire assujetti au filet de sécurité fédéral depuis un autre lieu au Canada ou importés au Canada à un emplacement situé dans une province ou un territoire assujetti au filet de sécurité fédéral. La redevance sur les combustibles est administrée par l'Agence du revenu du Canada (ARC). La partie 2 de la LTPGES définit le cadre juridique et les pouvoirs habilitants pour établir le STFR fédéral, un système d'échange réglementaire pour les installations industrielles qui est administré par le ministère de l'Environnement (le Ministère).

L'objectif du Règlement est de s'assurer qu'il y a un incitatif financier pour encourager les installations à forte intensité d'émissions exposées aux échanges commerciaux (FIEEEC) à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre (GES) par unité de production, tout en atténuant les risques liés à la compétitivité nationale et aux fuites de carbone vers d'autres pays en raison de la tarification du carbone. Le Règlement définit les installations auxquelles le STFR fédéral s'applique (« installations assujetties ») et précise les normes de rendement, ou d'émissions par unité de production (intensité d'émissions). Le STFR vise les installations qui exercent certaines activités industrielles dans les provinces et territoires assujettis au filet de sécurité et qui émettent 50 kilotonnes (kt) d'émissions de dioxyde de carbone équivalent (CO2e) par année ou plus. De plus, les installations situées dans une province ou un territoire assujetti au filet de sécurité qui émettent 10 kt d'émissions de CO2e par année ou plus, et qui mènent une activité industrielle mentionnée dans le Règlement ou opèrent dans un secteur industriel considéré comme présentant des risques importants liés à la diminution de la compétitivité et aux fuites de carbone vers d'autres pays en raison de la tarification du carbone, peuvent demander à devenir un participant volontaire au STFR.

En règle générale, les installations assujetties ne paient pas la redevance sur les combustibles qu'elles utilisent à leurs installations. Elles sont plutôt tenues de verser une compensation annuelle pour les émissions de GES dépassant leur limite d'émissions. La limite d'émissions d'une installation assujettie, qui est mesurée en tonnes d'équivalent de dioxyde de carbone (CO2e), est déterminée en multipliant la production de l'installation par la norme de rendement applicable. Une installation assujettie dont les émissions de GES sont inférieures à sa limite reçoit des crédits excédentaires émis par le ministre de l'Environnement (le ministre) pour la différence entre ses émissions de GES et sa limite. Les crédits excédentaires peuvent être vendus ou utilisés par l'installation assujettie pour s'acquitter de ses obligations futures en matière de conformité.

Plusieurs possibilités s'offrent aux installations assujetties en ce qui a trait au versement de la compensation pour les émissions excédentaires. Premièrement, elles peuvent payer au receveur général du Canada une redevance pour émissions excédentairesréférence 4. Deuxièmement, elles peuvent utiliser des unités de conformité, chacune représentant une tonne de CO2e, qui comprennent (i) les crédits excédentaires accordés par le ministre aux installations assujetties ou qui ont été acquis par des échanges avec d'autres installations assujetties; (ii) des crédits compensatoires provinciaux ou territoriaux admissibles, formellement reconnus par le ministre en vertu du RSTFR comme des unités de conformité; (iii) des crédits compensatoires fédéraux accordés par le ministreréférence 5. Les installations assujetties peuvent aussi utiliser une combinaison de paiements de la redevance pour émissions excédentaires et d'unités de conformité à titre de compensation.

Objectif

L'objectif du Décret modifiant la partie 2 de l'annexe 1 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (le Décret) est d'éviter le dédoublement de la réglementation et d'appuyer la mise en œuvre de systèmes provinciaux de tarification du carbone pour l'industrie en Ontario et au Nouveau-Brunswick, qui répondent aux normes nationales minimales de rigueur du modèle fédéral s'appliquant à la période de 2019 à 2022.

Description

Les noms du Nouveau-Brunswick et de l'Ontario sont supprimés de la partie 2 de l'annexe 1 de la LTPGES en vertu du Décret, de sorte que le STFR fédéral ne s'applique plus au Nouveau-Brunswick à compter de la période de conformité de 2021 et en Ontario à compter de la période de conformité de 2022.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Les provinces et les territoires devaient fournir de l'information au Ministère au plus tard le 1er septembre 2018, décrivant comment ils avaient l'intention de respecter le modèle fédéral, le cas échéant. Après avoir examiné chaque système provincial et territorial, le gouvernement du Canada a mis en œuvre le filet de sécurité fédéral, en tout ou en partie, à compter du 1er janvier 2019, dans les provinces ou les territoires qui en avaient fait la demande ou qui ne disposaient pas d'un système de tarification du carbone conforme au modèle fédéral en 2018. Le processus d'évaluation tient compte de la rigueur des systèmes de tarification du carbone provinciaux et territoriaux et évalue comment ces systèmes s'harmonisent avec le modèle fédéral.

Les fonctionnaires du Nouveau-Brunswick ont commencé à consulter les fonctionnaires du Ministère sur l'élaboration du STFR provincial du Nouveau-Brunswick en février 2019. Le gouvernement du Nouveau-Brunswick a rendu public un plan de son système le 13 juin 2019 et l'a officiellement présenté au Ministère le 23 juillet 2019 afin qu'il soit évalué par rapport au modèle fédéral pour 2020. Cette proposition demandait une transition du STFR fédéral au STFR provincial avec effet rétroactif au 1er janvier 2019.

Le gouvernement de l'Ontario a publié ses propres normes de rendement pour les émissions industrielles (le « Règlement sur les NRE ») pour les grands émetteurs industriels le 4 juillet 2019 et a présenté des renseignements au Ministère aux fins d'évaluation de son approche par rapport au modèle fédéral le 19 juillet 2019. Les discussions entre les fonctionnaires du Ministère et ceux de l'Ontario ont commencé en août 2019 pour examiner les détails du système proposé par l'Ontario et obtenir les renseignements supplémentaires requis pour l'évaluation par rapport au modèle fédéral.

Le Ministère a constaté que les systèmes provinciaux de tarification du carbone proposés pour l'industrie étaient suffisamment rigoureux pour respecter le modèle fédéral. La décision a été communiquée aux deux provinces qu'une transition aurait lieu du STFR fédéral aux systèmes du Nouveau-Brunswick et de l'Ontario dans des lettres du ministre en date du 20 septembre 2020. Les systèmes proposés répondent au modèle fédéral, pour les raisons suivantes :

À l'automne 2020, les fonctionnaires du Ministère ont consulté les fonctionnaires provinciaux relativement au processus de transition afin de déterminer la date la plus rapprochée possible pour une transition harmonieuse du STFR fédéral qui réduit au minimum le risque de déficit de couverture ou le risque de double tarification (c'est-à-dire une installation réglementée qui devrait payer le prix du carbone au fédéral et au provincial). Le 23 décembre 2020, un avis a été publié par le ministre sur le site Web du gouvernement du Canada annonçant son intention d'adopter un décret en vertu de l'article 189 de la Loi afin de supprimer les noms du Nouveau-Brunswick et de l'Ontario de la partie 2 de l'annexe 1 de la LTPGESréférence 6. À la suite des discussions avec les gouvernements provinciaux, le ministre a déterminé que la date de transition la plus rapprochée possible était le 1er janvier 2021 pour le Nouveau-Brunswick, et le 1er janvier 2022 pour l'Ontario.

Le Décret n'a pas été publié dans la Partie I de la Gazette du Canada pour une consultation publique. Le gouvernement du Canada a déjà annoncé son intention de retirer le Nouveau-Brunswick et l'Ontario de la partie 2 de l'annexe 1 de la LTPGES, tel qu'il est mentionné ci-dessus, et les dates de transition prévues ont déjà été communiquées aux provinces.

Il est probable que les systèmes provinciaux de tarification du carbone pour l'industrie au Nouveau-Brunswick et en Ontario nécessiteront des changements, comme des augmentations de la rigueur des normes de rendement, afin de les harmoniser avec le modèle fédéral qui sera applicable en 2023 et pour les années subséquentes. Ce problème potentiel a été soulevé auprès des deux gouvernements provinciaux dans le cadre de discussions au sujet du modèle fédéral à l'hiver 2021.

Toutes les provinces et tous les territoires auront la possibilité de proposer des systèmes nouveaux ou modifiés de tarification du carbone pour la période allant de 2023 à 2030. À la suite d'évaluations par rapport au modèle fédéral, le gouvernement fédéral examinera tous les systèmes provinciaux et territoriaux au milieu de l'année 2022 et décidera où le filet de sécurité fédéral s'appliquera en 2023 et pour les années subséquentes. Les systèmes provinciaux et territoriaux existants, y compris le STFR du Nouveau-Brunswick et le Règlement sur les NRE de l'Ontario, pourront continuer de s'appliquer au-delà de 2022 dans la mesure où ils répondent au modèle fédéral mis à jour.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

La transition du STFR fédéral au STFR provincial au Nouveau-Brunswick et au Règlement sur les NRE en Ontario ne devrait pas avoir de répercussions sur les traités modernes. Le gouvernement du Canada continue de travailler avec les organisations autochtones pour veiller à ce que l'approche fédérale en matière de tarification de la pollution par le carbone tienne compte de la situation et des priorités uniques des peuples autochtones.

Choix de l'instrument

Le Décret est nécessaire pour supprimer le Nouveau-Brunswick et l'Ontario de la partie 2 de l'annexe 1 de la LTPGES. Il s'agit d'une étape nécessaire pour éviter le dédoublement de la réglementation et appuyer la mise en œuvre de systèmes de tarification du carbone pour l'industrie dans ces deux provinces, qui répondent aux exigences minimales de rigueur du modèle fédéral qui s'appliquent à la période 2019-2022.

Analyse de la réglementation

Évaluation des répercussions

L'approche de tarification de la pollution par le carbone du gouvernement donne aux provinces et aux territoires la souplesse pour mettre en place le type de système qui convient à leur situation, pour autant qu'il soit conforme aux normes nationales minimales de rigueur énoncées dans le modèle fédéral. Le processus d'évaluation du modèle fédéral a été conçu pour reconnaître une multitude d'approches en matière de tarification du carbone et permet la coopération entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux à cet égard. Dans cette optique, l'analyse suivante rapporte les avantages et les coûts estimés du Décret, mais ne tente pas d'évaluer la décision de retrait sur la base d'une évaluation des répercussions nettes. L'analyse est jugée suffisante dans ce contexte, étant donné que le fondement de la décision du gouverneur en conseil de retirer le Nouveau-Brunswick et l'Ontario de la partie 2 de l'annexe 1 de la LTPGES est l'évaluation du Ministère selon laquelle les systèmes de tarification du carbone pour l'industrie dans ces deux provinces répondent au modèle fédéral s'appliquant à la période 2019-2022.

Avantages et coûts

Cadre analytique

Cette analyse évalue les répercussions (avantages et coûts) d'un scénario réglementaire dans lequel le gouverneur en conseil prend le Décret par rapport à un scénario de référence dans lequel cela ne s'est pas produit. Le cadre analytique utilisé pour le Décret est semblable à celui utilisé pour analyser le RSTFR, décrit dans le résumé de l'étude d'impact de la réglementation (REIR) accompagnant la publication du Règlement dans la Partie II de la Gazette du Canadaréférence 7. Néanmoins, cette analyse présente les caractéristiques uniques suivantes :

Aperçu des répercussions

L'application du STFR du Nouveau-Brunswick et du Règlement sur le NRE de l'Ontario, au lieu du STFR fédéral, devrait entraîner une diminution des coûts de tarification de la pollution par le carbone pour les installations industrielles de ces deux provinces, ainsi qu'une perte de réductions d'émissions de GES, puisque les deux systèmes provinciaux de tarification du carbone pour l'industrie sont tous les deux moins rigoureux que le système fédéral. Les avantages potentiels pour le bien-être résultant de la diminution des coûts de la tarification de la pollution par le carbone sont estimés à 130 millions de dollars. La perte de réductions d'émissions de GES attribuable au Décret devrait être de 1,8 million de tonnes ou mégatonne (Mt) de CO2e au cours de la période 2021 à 2022. D'après les estimations actuelles du Ministère par rapport au coût social des GES, les coûts associés à la perte de réductions d'émissions de GES pourraient se situer entre 92 millions de dollars et 391 millions de dollars. Les répercussions nettes du Décret vont de bénéfices nets de 38 millions de dollars à des coûts nets de 261 millions de dollars.

Modélisation des répercussions

Le scénario de référence et le scénario réglementaire ont été modélisés à l'aide du modèle EC-PRO, le modèle d'équilibre général calculable (EGC) des politiques sur les changements climatiques du Ministère, examiné par des pairs, multirégions, multisectoriel et provincial-territorial. EC-PRO est en mesure d'évaluer les variables d'intérêt, y compris les émissions de GES, le bien-être économique des ménages, qui sont présumés posséder les facteurs de production (capacité de main-d'œuvre et du capital), le produit intérieur brut (PIB) et la valeur ajoutée brute (VAB). EC-PRO simule l'économie canadienne et estime les répercussions du STFR du Nouveau-Brunswick et du Règlement sur les NRE de l'Ontario en calculant le nouvel ensemble de prix et de variables qui ramèneront l'économie à l'équilibre. Les effets différentiels de ces systèmes provinciaux peuvent être estimés en comparant les résultats à l'équilibre de l'EGC dans le scénario réglementaire avec ceux du scénario de référence. Un élément clé de cette modélisation EC-PRO était le scénario de référence sur les GES de 2019 du Ministèreréférence 8. Plus de détails par rapport à la modélisation EC-PRO peuvent être trouvés dans le REIR accompagnant la publication du RSTFR dans la Partie II de la Gazette du Canadaréférence 7.

Avantages

Le STFR du Nouveau-Brunswick et le Règlement sur les NRE de l'Ontario ont été modélisés pour s'appliquer aux mêmes installations et secteurs industriels que ceux réglementés par le STFR fédéral. Toutefois, les deux systèmes provinciaux de tarification du carbone pour l'industrie devraient entraîner une diminution des coûts de la tarification de la pollution par le carbone et une perte de réductions des émissions de GES au Nouveau-Brunswick et en Ontario par rapport au scénario de référence, étant donné que chacun est moins rigoureux que le système fédéral. Dans le STFR fédéral, les normes fondées sur le rendement ont généralement été établies à une fraction de 80 % de l'intensité moyenne historique (2014-2016) des émissions pondérée en fonction de la production à l'échelle nationale. Certaines normes fondées sur le rendement ont été rajustées à la hausse par rapport à la fraction de 80 % en fonction d'une évaluation des risques liés à la compétitivité et aux fuites de carbone attribuables à la tarification du carbone. Dans chaque système provincial, les normes fondées sur le rendement ont généralement été établies en utilisant des fractions moins rigoureuses (c'est-à-dire plus élevées) de l'intensité moyenne historique (2015-2017) des émissions pondérée en fonction de la production à l'échelle provinciale.

Les deux systèmes provinciaux de tarification du carbone devraient réduire les coûts globaux associés à la tarification du carbone pour les installations industrielles. Les économies de coûts attribuables à l'application du STFR du Nouveau-Brunswick et du Règlement sur les NRE de l'Ontario, au lieu du STFR fédéral, sont considérées dans la présente analyse comme un paiement de transfert du gouvernement fédéral aux installations industrielles dans ces deux provinces. Les paiements de transfert sont des paiements financiers sans contrepartie en biens ou en services. De plus, ils sont habituellement éliminés d'une analyse coûts-avantages puisque le coût du paiement est compensé par un avantage égal, mais opposé. Par conséquent, ces répercussions ne sont pas incluses dans la présente analyse.

Toutefois, dans chaque province, les économies de coûts réalisées par les installations industrielles pourraient permettre une augmentation de la production nationale intérieure. Des niveaux de production plus élevés pourraient à leur tour accroître le revenu disponible des ménages, qui sont considérés comme les propriétaires des facteurs de production (main d'œuvre et capital), grâce à l'augmentation des salaires des travailleurs et des profits des entreprises. Les ménages peuvent choisir d'affecter les augmentations de revenus disponibles à des niveaux plus élevés de consommation de biens et services afin de maximiser leur bien-être.

Une mesure recommandée du bien-être dans les modèles d'équilibre général, comme EC-PRO, est la variation équivalente (VÉ), qui repose sur le concept de la volonté de payer, ou le montant maximum qu'un ménage serait disposé à payer pour un bien ou un service en particulier, compte tenu de sa contrainte budgétaireréférence 9. Le changement de la VÉ du scénario de référence au scénario réglementaire représente le montant d'argent supplémentaire dont les ménages du Nouveau-Brunswick et de l'Ontario auraient besoin dans le scénario de référence pour s'en tirer aussi bien qu'avec la mise en œuvre du STFR du Nouveau-Brunswick et du Règlement sur les NRE de l'Ontarioréférence 10 référence 11. Ce montant peut être considéré comme étant équivalent au changement relatif au bien-être que les ménages obtiennent d'une augmentation de la consommation en vertu du scénario réglementaire.

Le tableau 1 ci-dessous présente les avantages potentiels relatifs au bien-être attribuables au Décret. Les avantages cumulatifs sont estimés à 130 millions de dollars.

Tableau 1 : Avantages potentiels relatifs au bien-être (en millions de dollars) tirés de l'application du STFR du Nouveau-Brunswick et du Règlement sur les NRE de l'Ontario, au lieu du STFR fédéral dans ces deux provinces
Changements du bien-être des ménages 2021 2022 Changements cumulatifs du bien-être des ménages (2021-2022)
Nouveau-Brunswick 28 42 70
Ontario – 60 60
Total (les deux provinces) 28 102 130

De plus, le Décret supprimera en fait les exigences administratives (c'est-à-dire les exigences de quantification, de déclaration et de vérification) du Règlement à compter de la période de conformité de 2021 au Nouveau-Brunswick et de la période de conformité de 2022 en Ontario. Malgré l'avantage de ne pas engager de coûts administratifs associés au RSTFR, le STFR du Nouveau-Brunswick et le Règlement sur les NRE de l'Ontario ont chacun leurs propres obligations administratives correspondantes qui s'appliquent aux installations industrielles. Pour cette raison, cette analyse suppose que les répercussions administratives nettes du Décret sont faibles.

Coûts

Tels qu'ils sont évalués par rapport au modèle fédéral, les deux systèmes provinciaux de tarification du carbone pour l'industrie devraient entraîner des réductions supplémentaires d'émissions de GES des sources visées au-delà de ce qui serait attendu s'il n'y avait pas de système de tarification en place. Cependant, chacun des deux systèmes provinciaux est, dans une certaine mesure, moins rigoureux que le système fédéral et, par rapport aux niveaux d'émissions dans le scénario de référence, devrait entraîner une perte de réductions d'émissions de GES. Comme les installations bénéficient de coûts totaux plus bas en raison de la tarification du carbone dans le scénario réglementaire, il y a un risque plus faible qu'elles déplacent leur production vers d'autres pays. Dans la modélisation effectuée pour cette analyse, les installations du Nouveau-Brunswick et de l'Ontario devraient réagir à la baisse des coûts en augmentant la production intérieure et en prenant moins de mesures qui favorisent une réduction des émissions (par exemple changement de combustibles et mise en place de technologies écoénergétiques). Cela devrait entraîner de plus faibles réductions des émissions de GES à l'échelle nationale par rapport aux réductions du scénario de référence. Cette perte de réductions d'émissions devrait entraîner des coûts pour la société sous la forme de dommages climatiques futurs.

EC-PRO a été utilisé pour estimer les changements dans les émissions de GES découlant de l'application du STFR du Nouveau-Brunswick et du Règlement sur les NRE de l'Ontario, au lieu du STFR fédéral dans ces deux provinces. Le tableau 2 présente la perte de réductions d'émissions de GES, mesurée en Mt de CO2e, dans le scénario réglementaire par rapport au scénario de référence. Dans l'ensemble, les changements dans les émissions de GES découlant du Décret devraient se chiffrer à 1,8 Mt CO2e au cours de la période 2021-2022.

Tableau 2 : Perte de réductions des émissions de GES (en Mt de CO2e) découlant de l'application du STFR du Nouveau-Brunswick et du Règlement sur les NRE de l'Ontario, au lieu du STFR fédéral dans ces deux provinces
Changements dans les émissions de GES 2021 2022 Changements cumulatifs dans les émissions de GES (2021-2022)
Nouveau-Brunswick 0,5 0,7 1,2
Ontario – 0,6 0,6
Total (les deux provinces) 0,5 1,3 1,8

L'analyse utilise les estimations existantes du coût social des GES provenant du Ministère, qui ont été publiées en 2016, pour monétiser les coûts des changements prévus dans les émissions de GES nationales réalisés dans le scénario réglementaire par rapport au scénario de référenceréférence 12. Le coût social des GES est une mesure des dommages différentiels résultant d'une augmentation des émissions de GES; ces dommages sont considérés comme étant distribués à l'échelle mondiale. Il y a deux aspects uniques aux changements climatiques qui justifient l'utilisation de valeurs mondiales pour estimer la valeur des avantages des réductions de GES ou, dans ce cas-ci, les coûts de la perte de réductions des émissions de GES : (i) cela implique une externalité mondiale, où les émissions partout dans le monde contribuent aux dommages à l'échelle mondiale; (ii) la seule façon de lutter efficacement contre les changements climatiques est de prendre des mesures à l'échelle mondiale. Le Ministère utilise le coût social du carbone (CSC), le coût social du méthane (CSCH4) et le coût social de l'oxyde nitreux (CSN2O) pour estimer la valeur monétaire des changements dans les émissions de dioxyde de carbone, de méthane et d'oxyde nitreux, respectivement.

Aux fins de la présente analyse, les estimations existantes du coût social des GES pour 2021 et 2022 provenant du Ministère ont été converties en dollars canadiens de 2020. Dans le cas de 2022, les estimations ont été actualisées à un taux de 3 % pour 2021 pour obtenir la valeur actualisée du coût social des GES. La valeur centrale, qui est censée être une estimation de la limite inférieure dans cette analyse (pour les raisons mentionnées ci-dessous), a été calculée à environ 52 $ par tonne de CO2e pour 2021 et 2022. La valeur du 95e centile (une estimation de la limite supérieure) a été calculée à environ 220 $ par tonne de CO2e pour 2021 et 2022.

Le tableau 3 ci-dessous montre les coûts projetés de la perte de réductions des émissions de GES découlant de l'application du STFR du Nouveau-Brunswick et du Règlement sur les NRE de l'Ontario. Ces valeurs sont obtenues en multipliant les estimations centrales de la valeur actualisée du coût social des GES provenant du Ministère par les changements estimés dans les émissions de GES. La limite inférieure des coûts sociaux cumulatifs du Décret est estimée à 92 millions de dollars.

Tableau 3 : Coûts de la perte de réductions des émissions de GES (en millions de dollars) découlant de l'application du STFR du Nouveau-Brunswick et du Règlement sur les NRE de l'Ontario, au lieu du STFR fédéral dans ces deux provinces, en utilisant les estimations centrales existantes du coût social des GES provenant du Ministère
Coûts des changements dans les émissions de GES 2021 2022 Coûts cumulatifs des changements dans les émissions de GES (2021-2022)
Nouveau-Brunswick 27 36 63
Ontario – 29 29
Total (les deux provinces) 27 65 92

Le tableau 4 ci-dessous montre la limite supérieure possible des coûts attribuables aux variations des émissions de GES. Ces valeurs sont obtenues en multipliant la valeur actualisée estimée au 95e centile du Ministère du coût social des GES par les changements projetés des émissions de GES. La limite supérieure des coûts sociaux cumulatifs du Décret est ainsi estimée à 391 millions de dollars.

Tableau 4 : Coûts de la perte de réductions des émissions de GES (en millions de dollars) découlant de l'application du STFR du Nouveau-Brunswick et du Règlement sur les NRE de l'Ontario, au lieu du STFR fédéral, dans ces deux provinces, en utilisant les estimations existantes du 95e centile du coût social des GES
Coûts des changements dans les émissions de GES 2021 2022 Coûts cumulatifs des changements dans les émissions de GES (2021-2022)
Nouveau-Brunswick 115 151 266
Ontario – 125 125
Total (les deux provinces) 115 276 391

Les coûts projetés des changements dans les émissions de GES dépendent considérablement des estimations du coût social des GES qui sont utilisées. Le Ministère est en train de mettre à jour ses estimations existantes afin de s'assurer que sa méthodologie s'harmonise avec les plus récentes données scientifiques internationales sur le climat et avec la modélisation économique. Une fois que ces nouvelles estimations seront achevées, le Ministère s'attend à ce qu'elles soient plus élevées, en termes réels, que ses estimations actuelles du coût social des GES, compte tenu des révisions (à la hausse) des estimations des dommages futurs associés à la pollution par le carboneréférence 13. Par conséquent, la valeur du coût social des GES utilisés dans cette analyse comme estimation de la limite inférieure (la valeur centrale actuelle du Ministère) peut en fait sous-estimer la limite inférieure de l'étendue des coûts possibles associés à la perte de réductions des émissions de GES.

Répercussions liées aux crédits excédentaires

Des modifications ont été apportées au RSTFR pour maintenir l'incitatif à réduire les émissions de GES créé par le STFR fédéral en suspendant et en limitant l'utilisation des crédits excédentaires accordés aux installations d'une province ou d'un territoire qui n'est plus inscrit au STFR. Les crédits excédentaires accordés aux installations d'une province ou d'un territoire où le STFR ne s'applique plus ne peuvent pas être utilisés pour satisfaire à l'obligation de compensation pour les périodes de conformités au cours desquelles le STFR ne s'applique plus à cette province ou à ce territoire. Le ministre peut également suspendre les crédits excédentaires émis aux installations dans une province ou dans un territoire où le STFR ne s'applique plus. L'ajout de ces règles au Règlement permettra d'éviter une diminution importante du prix des crédits excédentaires, qui pourrait découler d'une diminution soudaine de la demande par rapport à l'offre de crédits.

Ces nouvelles règles limiteront la période pendant laquelle certains crédits excédentaires peuvent être utilisés dans le STFR fédéral. Les installations assujetties seront en mesure d'utiliser les crédits excédentaires générés dans une province ou un territoire qui n'est plus visé par le STFR pour satisfaire à leurs obligations de compensation pour les périodes de conformité au cours desquelles cette province ou ce territoire était inscrit à la partie 2 de l'annexe 1 de la LTPGES. Dans le cas du présent décret, ces règles signifient que :

En ce qui concerne la période de conformité de 2019, le total des obligations de compensation des 189 installations assujetties s'est établi à 8,3 Mt de CO2e. Le Ministère a accordé pour environ 0,91 Mt de CO2e de crédits supplémentaires à 36 installations. Néanmoins, la vaste majorité des obligations de compensation dans les provinces et les territoires assujettis au filet de sécurité ont été satisfaites sous la forme de paiements d'une redevance pour émissions excédentaires (8,05 Mt de CO2e ou 97 % des obligations totales), tandis que le reste des obligations ont été satisfaites au moyen de crédits excédentaires (0,25 Mt de CO2e ou 3 % des obligations totales). Les données préliminaires relatives à la période de conformité de 2020 indiquent que le total des obligations de compensation et le montant total des crédits excédentaires accordés pour 2020 sont comparables en importance aux valeurs pour 2019. Ces renseignements donnent à penser que les installations auront la possibilité d'utiliser les crédits excédentaires générés au Nouveau-Brunswick pour respecter leurs obligations de compensation de 2020 et les crédits excédentaires générés en Ontario pour respecter leurs obligations de compensation de 2020 ou de 2021référence 15.

Les nouvelles règles pourraient faire en sorte que les installations assujetties au Nouveau-Brunswick vendent leurs crédits excédentaires à un prix maximal de 30 $ la tonne de CO2e (le montant de la redevance pour émissions excédentaires en 2020) et que les installations assujetties en Ontario vendent leurs crédits excédentaires à un prix maximal de 40 $ la tonne de CO2e (le montant de la redevance pour émissions excédentaires en 2021). Si ces installations avaient plutôt mis en banque leurs crédits excédentaires pour la période maximale d'admissibilité de cinq ans, elles auraient peut-être pu vendre leurs crédits à des prix plus élevésréférence 16. Toutefois, le comportement des participants sur le marché dépend d'un certain nombre de facteurs, y compris la valeur future potentielle. Selon les données présentées ci-dessus, 27 % des crédits excédentaires générés en 2019 ont été utilisés pour satisfaire aux obligations de compensation cette année-là, ce qui indique que ce ne sont pas toutes les installations générant des crédits excédentaires qui choisissent de les mettre en banque pour les années à venir lorsque le prix du carbone sera plus élevé.

Ces nouvelles règles ont été mises en place pour empêcher une baisse importante du prix des crédits excédentaires qui pourrait découler d'une offre excédentaire de crédits en banque, ce qui pourrait se produire lorsque le STFR fédéral ne s'applique plus dans une province ou dans un territoire. La perte potentielle de valeur pour les détenteurs de crédits doit aussi être considérée avec le risque que le prix des crédits excédentaires diminue en cas d'offre excédentaire de crédits en banque.

Déclaration des répercussions

Les résultats de cette analyse sont résumés au tableau 5 ci-dessous.

Tableau 5 : Déclaration des avantages et des coûts
  2021 2022 2021-2022 (total)

Répercussions monétarisées (millions de dollars)

Avantages
Changements au bien-être 28 102 130

Coûts

Perte de réductions des émissions de GES
Limite inférieure 27 65 92
Limite supérieure 115 276 391
Avantages nets
Limite supérieure 1 37 38
Limite inférieure −87 −174 −261
Répercussions quantifiées
Perte de réductions des émissions de GES (Mt of CO2e) 0,5 1,3 1,8
Autres répercussions considérées
  • Le STFR du Nouveau-Brunswick et le Règlement sur les NRE de l'Ontario rencontrent les normes minimales nationales en matière de rigueur du modèle fédéral pour les périodes de conformité de 2019 à 2022.
  • Ces deux systèmes provinciaux de tarification du carbone pour les installations industrielles vont probablement nécessiter des changements afin de s'harmoniser avec le modèle fédéral mis à jour qui s'appliquera en 2023 et pour les années subséquentes.

Lentille des petites entreprises

Le STFR fédéral a été conçu pour permettre aux petites installations, situées dans des provinces ou territoires assujettis au filet de sécurité, de participer volontairement au système. Un élément clé de cette approche est que les installations qui choisissent de participer volontairement au STFR (« participants volontaires ») devraient émettre ou, dans le cas des installations récentes, modernisées ou agrandies, s'attendre à émettre des émissions annuelles d'au moins 10 kt de CO2eréférence 17. Aucune installation située dans une province ou un territoire assujetti au filet de sécurité qui doit participer au STFR (« participant obligatoire ») n'est considérée comme une petite entreprise. Toutefois, il est possible que certains participants volontaires soient de petites entreprises.

Comme le Décret n'introduit aucune nouvelle exigence réglementaire, il est peu probable qu'il entraîne une augmentation des coûts pour les participants volontaires, y compris les petites installations, qui sont également de petites entreprises. Le STFR du Nouveau-Brunswick et le Règlement sur les NRE de l'Ontario prévoient chacun une approche flexible pour les participants volontaires, similaires à celle établie dans le système fédéral, y compris le même seuil annuel d'émissions de 10 kt ou plus de CO2e pour déterminer l'admissibilité des participants volontaires. Les petites installations qui participent aux systèmes provinciaux de tarification du carbone pour l'industrie pourraient bénéficier d'économies puisque ces deux systèmes sont tous deux moins rigoureux que le STFR fédéral.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s'applique qu'aux participants obligatoires. Les coûts engagés par les participants volontaires ne représentent pas des coûts obligatoires en raison du Règlement, puisque les personnes responsables des installations ont le pouvoir discrétionnaire de choisir de participer au régime de redevance sur les combustibles ou de participer au STFR fédéral.

Alors que le STFR du Nouveau-Brunswick et le Règlement sur les NRE de l'Ontario comportent chacun leurs propres exigences administratives (par exemple des exigences de quantification, de déclaration et de vérification), les obligations administratives correspondantes imposées par le RSTFR ne s'appliquent pas aux installations industrielles du Nouveau-Brunswick à compter de la période de conformité de 2021, et en Ontario à compter de la période de conformité de 2022. Le Décret est donc considéré comme une « suppression » en vertu de la règle du « un pour un », car il y a une diminution des coûts liés au fardeau administratif imposés par le RSTFR et qui sont administrés par le Ministère. Le Décret ne modifie en rien les titres réglementaires fédéraux.

Les répercussions administratives moyennes pour un participant obligatoire en vertu du RSTFR sont d'environ 184 heures par installation par année. Le fardeau administratif éliminé par le Décret est estimé à environ 305 000 $ en coûts moyens annualisés lorsqu'il est réparti sur la période initiale de 10 ans, utilisée pour évaluer les répercussions du Règlement sur les coûts administratifs (de 2019 à 2028)référence 18. Cela correspond à la suppression d'environ 2 500 $ en coûts moyens annualisés par installation pour 95 participants obligatoiresréférence 19.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Le gouvernement fédéral est engagé à veiller à ce que les provinces et les territoires aient la souplesse nécessaire pour concevoir leurs propres politiques et programmes de tarification du carbone, tout en s'assurant que la tarification s'applique à un vaste éventail de sources d'émissions de GES partout au Canada avec un accroissement de la rigueur au fil du temps. Le Décret, qui est le résultat d'une coopération fédérale-provinciale dans le cadre de l'Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone, évitera le dédoublement de la réglementation et appuiera la mise en œuvre des systèmes provinciaux de tarification du carbone pour l'industrie au Nouveau-Brunswick et en Ontario.

L'approche du gouvernement fédéral en matière de tarification de la pollution par le carbone provenant des grands émetteurs industriels est comparable à celle d'autres systèmes au Canada et dans d'autres pays. La plupart des systèmes au Canada et dans le monde sont conçus pour établir un signal de prix sur la pollution tout en réduisant au minimum les répercussions sur la compétitivité des industries vulnérables aux fuites de carbone, que ce soit par le biais de la conception du système lui-même ou dans la façon dont les revenus générés par le système sont recyclés.

Évaluation environnementale stratégique

L'objectif du Règlement est de maintenir un prix sur la pollution par le carbone qui incite les installations à FIEEEC à réduire leurs émissions de GES par unité de production, tout en atténuant les risques pour la compétitivité nationale et les risques de fuites de carbone vers d'autres pays en raison de la tarification du carbone. Comme le STFR du Nouveau-Brunswick, le Règlement sur les NRE de l'Ontario et le RSTFR ont le même objectif environnemental. Une analyse préliminaire a conclu qu'une évaluation environnementale stratégique n'est pas requise, conformément à la Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes.

Analyse comparative entre les sexes plus

Le STFR du Nouveau-Brunswick ainsi que le Règlement sur les NRE de l'Ontario ont chacun été conçu de façon similaire au STFR fédéral. Par conséquent, aucune incidence significative par rapport à l'analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) n'a été relevée pour ce qui est du Décret. Ces deux systèmes provinciaux de tarification du carbone pour l'industrie devraient offrir de faible allégement économique supplémentaire aux installations à FIEEEC qui exercent leurs activités dans chacune de ces provinces. La mise en œuvre de ces systèmes provinciaux pourrait donc avoir des répercussions positives mineures sur le niveau d'emploi, ce qui pourrait profiter indirectement à plus d'hommes que de femmes, puisque les hommes représentent habituellement une proportion plus élevée de la main d'œuvre dans les industries à FIEEEC.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Mise en œuvre

Le Décret supprime le Nouveau-Brunswick de la partie 2 de l'annexe 1 de la LTPGES de façon rétroactive à compter du 1er janvier 2021. Le processus de transition pour le Nouveau-Brunswick ne nécessite pas d'étape réglementaire ou opérationnelle pour intégrer le STFR provincial et la redevance fédérale sur les combustibles, puisque la province met en place une redevance provinciale sur le carbone qui remplace la redevance sur les combustibles fédérale.

Les personnes responsables d'installations industrielles situées au Nouveau-Brunswick doivent se conformer aux exigences du RSTFR fédéral qui s'appliquent jusqu'au 31 décembre 2020, notamment en versant la compensation pour les émissions excédentaires pour la période de conformité de 2020. Les personnes responsables sont également tenues d'aviser le ministre si elles ont connaissance d'une erreur ou d'une omission dans les rapports soumis pour les périodes de conformité de 2019 ou de 2020, dans les cinq années suivant la soumission du rapport annuel, conserver un compte dans le système de suivi du STFR fédéral et mettre à jour leurs informations si elles changent.

Le Décret supprime également l'Ontario de la partie 2 de l'annexe 1 de la Loi à compter du 1er janvier 2022. La redevance fédérale sur les combustibles continuera de s'appliquer en Ontario. Une étape réglementaire supplémentaire au niveau fédéral et un processus d'inscription en plusieurs étapes pour intégrer les installations industrielles assujetties au Règlement sur les NRE de l'Ontario au régime de la redevance fédéral sur les combustibles sont nécessaires pour empêcher que ces installations soient tarifées à la fois par les systèmes fédéral et provincial. Ces étapes réglementaires et opérationnelles doivent être effectuées avant que le processus de transition soit complété. Le Ministère travaillera avec le ministère de l'Environnement, de la Protection de la nature et des Parcs de l'Ontario sur l'élaboration de documents de communication à l'intention des installations assujetties au Règlement sur les NRE de l'Ontario concernant les mesures qu'elles doivent prendre et les délais dans lesquels elles doivent prendre ces mesures, afin d'éviter d'avoir à se conformer aux exigences à la fois du système fédéral et du système provincial.

Les personnes responsables d'installations industrielles situées en Ontario doivent se conformer aux exigences du RSTFR fédéral qui s'appliquent jusqu'au 31 décembre 2021, notamment en fournissant leur déclaration d'émissions de GES pour la période de conformité de 2021 et en versant la compensation pour les émissions excédentaires pour les périodes de conformité de 2020 et de 2021. Les personnes responsables sont également tenues d'aviser le ministre si elles ont connaissance d'une erreur ou d'une omission dans les rapports soumis pour les périodes de conformité de 2019, de 2020 ou de 2021, dans les cinq années suivant la soumission du rapport annuel, conserver un compte dans le système de suivi du STFR fédéral et mettre à jour leurs informations si elles changent.

Afin d'aider les personnes responsables des installations qui passent du STFR fédéral au STFR du Nouveau-Brunswick ou au Règlement sur les NRE de l'Ontario à respecter les exigences du RSTFR, le Ministère communiquera directement avec elles par le biais de courriels faisant la promotion de la conformité. Le Ministère mettra également à jour régulièrement la page Web du Système de tarification fondé sur le rendement du gouvernement du Canada afin de fournir des renseignements utiles sur les exigences réglementaires.

Conformité et application

Les fonctionnaires du Ministère prendront des mesures pour mettre en œuvre et appliquer le Décret et le Règlement, au besoin, conformément aux politiques du Ministère en matière de conformité et d'application de la loiréférence 20. Les agents d'application de la loi appliqueront les principes énoncés dans les politiques de conformité et d'application de la loi lorsqu'ils vérifieront la conformité à la loi. Ces politiques établissent l'éventail des mesures d'application de la loi possibles en cas d'infractions présumées. Si un agent de l'application de la loi découvre une infraction présumée à la suite d'une inspection ou d'une enquête, il optera pour la mesure d'application appropriée en fonction des politiques.

Personnes-ressources

Katherine Teeple
Directrice
Division de la gestion des émissions industrielles de gaz à effet de serre
Bureau des marchés du carbone
Direction générale de la protection de l'environnement
Ministère de l'Environnement
351, boulevard Saint-Joseph
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : tarificationducarbone-carbonpricing@ec.gc.ca

Matthew Watkinson
Directeur
Division de l'analyse réglementaire et de la valuation
Direction de l'analyse économique
Direction générale de la politique stratégique
Ministère de l'Environnement
200, boulevard Sacré-Cœur
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : RAVD.DRAV@ec.gc.ca