Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Birmanie : DORS/2022-263

La Gazette du Canada, Partie II, volume 156, numéro 26

Enregistrement
DORS/2022-263 Le 7 décembre 2022

LOI SUR LES MESURES ÉCONOMIQUES SPÉCIALES

C.P. 2022-1303 Le 7 décembre 2022

Attendu que la gouverneure en conseil juge que la situation en Birmanie constitue une rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales qui entraîne ou est susceptible d’entraîner une grave crise internationale,

À ces causes, sur recommandation de la ministre des Affaires étrangères et en vertu des paragraphes 4(1)référence a, (1.1)référence b, (2)référence c et (3) de la Loi sur les mesures économiques spéciales référence d, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Birmanie, ci-après.

Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Birmanie

Modifications

1 La partie 1 de l’annexe du Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Birmanie référence 1 est modifiée par adjonction, selon l’ordre numérique, de ce qui suit :

2 La partie 2 de l’annexe du même règlement est modifiée par adjonction, selon l’ordre numérique, de ce qui suit :

Antériorité de la prise d’effet

3 Pour l’application de l’alinéa 11(2)a) de la Loi sur les textes réglementaires, le présent règlement prend effet avant sa publication dans la Gazette du Canada.

Entrée en vigueur

4 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

Le 1er février 2021, sous la direction du général principal Min Aung Hlaing, commandant en chef des Forces armées du Myanmar (Tatmadaw), l’armée du Myanmar a déclenché un coup d’État militaire contre le gouvernement démocratiquement élu de la Ligue nationale pour la démocratie (LND).

Malgré la condamnation de la communauté internationale, les appels répétés à mettre fin à la violence et les efforts de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE) pour inciter le régime à participer aux dialogues inclusifs en faveur de la paix, le régime n’a pas changé de cap. En fait, la violence s’intensifie, alors que les violations flagrantes des droits de la personne et du droit humanitaire se multiplient et s’aggravent.

Des membres haut placés du régime contribuent aux efforts de la junte pour consolider par la violence sa mainmise sur le Myanmar, tandis que d’autres particuliers et entités agissant pour le compte du régime continuent d’acheter des armes et des ressources pour les fournir à l’armée du Myanmar, contribuant ainsi à perpétuer le conflit armé et l’usage disproportionné de la force contre les civils et à entretenir la violence continue et l’actuelle rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales.

Face à la violence, aux graves violations des droits de la personne, aux conséquences humanitaires pour les plus vulnérables, aux répercussions sur les pays voisins qui accueillent les personnes fuyant la violence et à l’absence de progrès tangibles vers la paix, il convient d’imposer de nouvelles mesures coercitives.

Contexte

Depuis le coup d’État militaire de février 2021, le régime n’a pas réussi à consolider pleinement son pouvoir et la résistance violente dans tout le pays s’est intensifiée, poussant le Myanmar près du statut d’État en déroute et de l’effondrement économique, renversant les acquis démocratiques et économiques antérieurs. L’accélération des conflits armés réduit les probabilités d’un éventuel retour volontaire, en sécurité et dans la dignité, des Rohingyas déplacés. Des Forces de défense du peuple (FDP) ont été formées localement dans tout le pays et se livrent à des combats de guérilla contre le régime, tandis que les organisations ethniques armées (OEA) poursuivent des conflits qui durent depuis des décennies avec la Tatmadaw. L’opposition politique s’est cristallisée autour d’un gouvernement d’unité nationale, qui a formé un gouvernement fantôme et cherche à obtenir la reconnaissance internationale, passant récemment de la résistance politique à la résistance armée.

Les violations flagrantes et systématiques des droits de la personne se poursuivent en toute impunité, tandis que la Tatmadaw fait de plus en plus usage de violence contre la population du pays pour exterminer toute résistance et affirmer son autorité. Le rapport du rapporteur spécial des Nations Unies sur les violences commises depuis le coup d’État, publié en février 2022, souligne les violations flagrantes des droits de la personne commises par le régime militaire contre la population du Myanmar. L’armée a lancé des opérations de grande envergure dans plusieurs régions du Myanmar, dans le but d’anéantir les Forces de défense du peuple locales et le soutien des civils dont elles bénéficient. Dans un contexte d’inaction internationale et de désintérêt mondial, l’armée a perpétré des attaques aériennes et terrestres contre des civils et des infrastructures civiles, provoquant des déplacements massifs et une crise humanitaire de plus en plus grave. Un grand nombre des opérations continues visant la population civile constituent des atteintes au droit international humanitaire et au droit pénal international.

L’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE) a mené des efforts de paix avec le soutien international, notamment du Canada, à la suite du consensus en cinq points de l’ANASE, qui a établi une feuille de route pour la paix au Myanmar. Depuis sa mise en place en avril 2021, le régime a constamment bloqué toute mise en œuvre tangible du Consensus en cinq points, et a effectivement bloqué le travail de l’envoyé spécial de l’ANASE nommé dans le cadre du Consensus, notamment en empêchant les rencontres avec les membres importants de l’opposition.

Au 24 novembre 2022, outre la crise humanitaire qui s’aggrave quotidiennement, le bilan des violences provoquées par le coup d’État était le suivantréférence 2

Tableau 1 : Bilan des violences associées au coup d’État du 1er février 2021, mis à jour le 24 novembre
Violence associée au coup d’État Nombre de personnes touchées
Civils tués par le régime 2 533
Civils détenus arbitrairement 16 426
Civils détenus arbitrairement à l’heure actuelle 12 986
Militaires tués 19 840
Militaires blessés 5 042
Nombre de personnes déplacées depuis le coup d’État 1 000 000
Nombre de réfugiés dans les pays voisins 70 000

La situation, notamment l’escalade du conflit armé et les graves violations des droits de la personne, représente une rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales et une grave crise internationale qui prend de l’ampleur. Elle s’étend aux pays voisins, où se réfugient les personnes qui fuient la violence. L’absence de progrès tangibles vers la paix rend nécessaire que le Canada prenne d’autres mesures coercitives. Par conséquent, les modifications proposées incluent l’ajout de particuliers et d’entités qui remplissent des fonctions clés pour le compte du régime militaire, qui dirigent les efforts de désinformation et la militarisation du système judiciaire, et qui facilitent les flux d’armes vers le régime.

Campagne de désinformation et exécutions

Les responsables de l’équipe du renseignement du Conseil d’administration de l’État, dirigé par les militaires, sont chargés de formuler des messages uniformes diffusés à l’échelle nationale et internationale en vue de rallier des appuis en faveur du régime (par exemple en désignant publiquement les partisans de la démocratie et de l’opposition comme des « terroristes »). Ils organisent des conférences de presse et des séances d’information au cours desquelles les discours du régime sont mis de l’avant, et publient des articles sympathiques à celui-ci dans le journal de la junte, le Global New Light of Myanmar, afin de promouvoir ces discours auprès du public. Les responsables de l’équipe du renseignement sont généralement chargés de diffuser des informations erronées et de la désinformation concernant les agissements du régime et le conflit national, tout en diabolisant l’opposition prodémocratie. Ces campagnes servent à justifier les atrocités et les violations flagrantes et systématiques des droits de la personne commises par le régime, et sont essentielles aux efforts visant à consolider le contrôle de celui-ci sur le pays et à conforter sa légitimité sur la scène internationale.

Le 23 juillet 2022, le régime a exécuté quatre dirigeants de l’opposition prodémocratie à l’issue de procès tenus en secret, qui ne respectent aucune norme concevable d’équité ou d’impartialité. Cet acte illustre une fois de plus le mépris total du régime pour les droits de la personne et la primauté du droit. Ces exécutions fondées sur des raisons politiques, les premières depuis plus de 30 ans, ont tiré parti de la campagne de désinformation du régime et de la diabolisation des militants prodémocratie. Ces exécutions ont eu lieu en dépit d’un plaidoyer personnel écrit adressé directement au chef du Conseil d’administration de l’État, le général Min Aung Hlaing, par le premier ministre cambodgien Hun Sen, en sa qualité de président de l’ANASE, et malgré les assurances informelles que les exécutions n’auraient pas lieu.

Attaques contre des civils

La Tatmadaw cible des civils depuis des décennies. Au fil des ans, au cours de ses attaques contre les civils, l’armée du Myanmar a systématiquement utilisé des bombardements aériens à partir d’hélicoptères de combat, d’avions de chasse et d’artillerie, ainsi que de véhicules blindés terrestres. Cependant, ces derniers mois, les attaques du régime contre les civils se sont considérablement intensifiées. Le régime utilise désormais régulièrement des avions, des hélicoptères de combat, des véhicules blindés de transport de troupes et des missiles acquis à l’étranger pour mener des attaques visant des civils, en violation du droit international humanitaire et pénal. Les bombardements aveugles du régime ont détruit des maisons, des édifices religieux, des écoles et des installations médicales, entre autres infrastructures civiles. Dans la grande majorité des cas documentés, des civils étaient présents sur le lieu de la frappe au moment de l’attaque. Une illustration flagrante de cette tendance a été l’attaque du 16 septembre 2022 contre une école dans la région de Sagaing. Au moment de l’attaque, deux hélicoptères du régime ont ciblé l’école où 11 enfants ont été tués et 17 autres personnes (14 élèves et 3 enseignants) ont été blessées. Des troupes du régime ont mené le raid aérien en alléguant que des combattants de la résistance se trouvaient dans l’école du village.

Par la suite, le 23 octobre, l’armée du Myanmar a mené une frappe aérienne contre un rassemblement marquant le 62e anniversaire de l’Organisation pour l’indépendance du Kachin (KIO), une OEA, dans le canton de Hpakant, dans l’État du Kachin, tuant au moins 62 personnes (dont des civils) et faisant au moins 100 blessés, dont beaucoup se sont vu refuser des soins médicaux par la suite. Cet incident représente l’attaque la plus meurtrière commise par le régime militaire depuis le coup d’État, et rend la perspective d’un dialogue pacifique encore plus lointaine.

Pour perpétrer ces atrocités, il est indispensable pour le régime de disposer d’armes et de matériel militaire. Les armes fournies au régime l’aident à commettre des actes de violence et des atrocités dans tout le Myanmar. Au sein de la communauté internationale, peu d’États sont disposés à continuer de vendre et de transférer des armes et du matériel militaire au Myanmar étant donné les risques que l’armement soit utilisé à mauvais escient. Le régime cherche donc à camoufler ses acquisitions et compte sur des individus bien placés et les entités commerciales qu’ils contrôlent pour trouver des armes et du matériel militaire, les acheter pour son compte et les lui livrer. Conformément à la résolution 75/287 de l’Assemblée générale des Nations Unies, le Canada a exhorté tous les États membres des Nations Unies à empêcher la vente et le transfert d’armes, de matériel militaire, de matériel à double usage et d’assistance technique au Myanmar. Le Canada le fait déjà et il plaide avec force pour une action internationale concertée en ce sens. Le Canada prend d’autres mesures rigoureuses pour empêcher le régime d’avoir accès aux armes et au matériel militaire en ciblant ces personnes et les sociétés qu’elles contrôlent.

Le coup d’État militaire menace également la paix et la sécurité régionales en favorisant la criminalité organisée, le trafic de drogue et d’autres activités illicites. La Tatmadaw est depuis longtemps complice du trafic de drogue, du bois, des pierres précieuses et du jade au Myanmar, qui attire les groupes criminels organisés et est une source de corruption dans toute la région. Sans contrôle intérieur ni obligation de rendre des comptes, ce trafic, et la corruption qui en découle, atteint de nouveaux sommets.

La réponse du Canada face à la crise au Myanmar comporte plusieurs volets. Le Canada refuse de légitimer le régime ou de collaborer avec ses responsables gouvernementaux, sauf sur certaines questions dans le cadre de l’ANASE ou lorsque cela est indispensable pour fournir des services essentiels aux populations vulnérables. Le Canada a fait pression sur la communauté internationale pour qu’elle porte attention à la situation, condamne le régime et prenne des mesures en conséquence, et il a demandé au régime de mettre fin à la violence, de libérer les personnes détenues arbitrairement, d’engager un dialogue sincère avec l’ANASE, et de permettre un accès humanitaire complet et sans restriction au Myanmar. À cela s’ajoutent cinq séries de sanctions coordonnées avec nos alliés, en plus d’un soutien aux efforts pour amener les responsables de crimes antérieurs et actuels à répondre de leurs actes au moyen des mécanismes de justice internationale. Le Canada apporte aussi une aide humanitaire et met en œuvre des programmes de développement au profit des populations vulnérables et touchées par le conflit. Le Canada utilise les voies bilatérales et multilatérales pour attirer et maintenir l’attention sur la crise et pour encourager les autres pays à exercer des pressions sur le régime, tout en s’efforçant de préserver les programmes de développement afin de pouvoir fournir des soins et des traitements vitaux aux populations vulnérables, y compris contre la COVID-19. Ces pressions soutenues, concertées et coordonnées, conjuguées à des initiatives pour encourager la coopération, ont pour but d’amener le régime à changer de cap et à participer aux efforts de paix internationaux, dans l’objectif de rétablir la paix, la démocratie, la prospérité et la stabilité dans ce pays. Il s’agit aussi de remédier à la rupture sérieuse de la paix internationale que constitue cette situation et à la grave crise internationale qui en résulte. Le Canada est résolu à coordonner ses efforts et à faire preuve de solidarité avec ses principaux alliés pour mieux atteindre ces objectifs.

Que ce soit par les voies bilatérales ou multilatérales, le Canada continue de participer activement aux efforts diplomatiques déployés pour trouver une solution à la situation au Myanmar.

Objectif

Description

Le Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Birmanie ajoute à l’annexe du Règlement le nom de 12 particuliers et de 3 entités qui sont liés au régime militaire ou en font partie.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Affaires mondiales Canada s’entretient régulièrement avec les intervenants concernés, notamment les organisations de la société civile et les communautés culturelles, ainsi qu’avec d’autres gouvernements d’optique commune, au sujet de la démarche suivie par le Canada pour appliquer des sanctions.

Concernant ces modifications, il n’aurait pas été judicieux de tenir des consultations publiques, puisque la communication du nom des particuliers et des entités visés par les sanctions aurait probablement entraîné la fuite d’actifs avant l’entrée en vigueur des modifications.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

À la suite de l’évaluation initiale de la portée géographique de l’initiative, aucune obligation découlant de traités modernes n’a été cernée, puisque les modifications ne s’appliquent pas à une zone visée par de tels traités.

Choix de l’instrument

Les règlements constituent l’unique méthode pour promulguer des sanctions au Canada. Aucun autre instrument ne pouvait être envisagé.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

L’application de sanctions servira à faire pression sur le régime militaire pour qu’il modifie son comportement et à démontrer la volonté du Canada d’imposer des coûts réels à ceux qui tentent d’entraver ou de saper les efforts internationaux visant à résoudre la crise au Myanmar. Cela démontrera en outre que ceux qui soutiennent le régime en subiront les conséquences. Les sanctions communiquent un message clair que le Canada n’acceptera pas que des actions constituant une rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales entraînant une grave crise internationale continuent de se dérouler au Myanmar aux mains de l’armée en toute impunité. Comme les efforts déployés à ce jour n’ont pas convaincu le régime militaire d’accepter la responsabilité de ses actes, des sanctions supplémentaires envoient un message important du Canada pour l’inciter à changer son comportement.

Les banques et institutions financières canadiennes sont tenues de se conformer aux sanctions. Elles le feront en ajoutant les nouvelles interdictions à leurs systèmes de surveillance existants, ce qui pourrait entraîner un coût de conformité mineur.

Les modifications engendreront des coûts additionnels pour les entreprises devant obtenir un permis afin d’être autorisées à effectuer des activités ou des transactions autrement interdites. Cependant, les coûts seront probablement faibles, car il est peu probable que les entreprises canadiennes fassent des affaires avec les personnes nouvellement inscrites sur la liste.

Lentille des petites entreprises

Comme il est peu probable que les entreprises canadiennes fassent des affaires dans ces secteurs, on ne s’attend pas à ce que les modifications entraînent une perte importante de débouchés pour les petites entreprises. Afin d’aider les petites entreprises à respecter les interdictions, Affaires mondiales Canada a accru ses activités de sensibilisation afin de mieux les informer des changements apportés au Règlement, notamment par la mise à jour du site Web sur les sanctions et la création d’une ligne d’assistance téléphonique sur les sanctions.

De plus, le 9 avril 2021, le Canada a diffusé un avis aux entreprises afin de s’assurer que les entreprises canadiennes, y compris les petites entreprises, sont conscientes des risques accrus sur le plan commercial et pour leur réputation de faire des affaires au Myanmar. L’avis soulignait également les attentes du gouvernement du Canada en matière de pratiques commerciales responsables à l’étranger et recommandait aux entreprises canadiennes d’exercer une diligence raisonnable pour assurer une conduite des affaires responsable, notamment en examinant de près leurs chaînes d’approvisionnement pour déterminer si leurs activités soutiennent des conglomérats militaires ou des sociétés qui leur sont affiliées.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas aux modifications, car elles n’imposent pas de nouveau fardeau administratif aux entreprises.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Bien que les modifications ne soient pas liées à un plan de travail ou à un engagement s’inscrivant dans un cadre officiel de coopération en matière de réglementation, elles concordent avec les mesures prises par des partenaires aux vues similaires.

Évaluation environnementale stratégique

Il est peu probable que les modifications entraînent des effets importants sur l’environnement. Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une analyse préliminaire a conclu qu’une évaluation environnementale stratégique n’est pas nécessaire.

Analyse comparative entre les sexes plus (ACS+)

Les modifications visent des personnes bien précises (particuliers et entités) faisant partie de l’armée du Myanmar et des personnes participant à des activités qui ont contribué à la rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales survenue au Myanmar, plutôt que les citoyens du Myanmar dans leur ensemble. Cela permet de limiter les effets collatéraux à ceux qui dépendent de ces personnes.

Des exemptions sont prévues dans le Règlement, notamment pour permettre la fourniture d’une aide humanitaire afin d’atténuer quelque peu les répercussions des sanctions sur les groupes vulnérables. La ministre des Affaires étrangères peut également délivrer des permis conformément à l’ordonnance. En tant que telles, ces nouvelles sanctions sont susceptibles d’entraîner des répercussions limitées sur les citoyens du Myanmar.

Justification

Ces modifications sont une réponse directe aux violations flagrantes des droits de la personne qui se poursuivent alors que le régime militaire intensifie la violence contre sa propre population pour exterminer toute résistance, affirmer son autorité et consolider son contrôle. La situation, notamment l’escalade du conflit armé et les graves violations des droits de la personne, représente une rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales et une grave crise internationale qui prend de l’ampleur, notamment parce qu’elle s’étend aux pays voisins où se réfugient les personnes qui fuient la violence.

Les 12 particuliers et les 3 entités ajoutés au Règlement sont soit de hauts fonctionnaires actuels du régime militaire, soit des personnes travaillant pour leur compte afin d’obtenir des armes utilisées pour mener des attaques flagrantes contre la population civile du Myanmar. Ils sont liés, en particulier, à l’exécution illégale, pour des motifs politiques, de quatre militants prodémocratie en juillet 2022, et aux récentes frappes aériennes visant une école (septembre 2022) et un rassemblement pacifique (octobre 2022), qui ont coûté la vie à des dizaines de civils, dont des femmes et des enfants.

Ces sanctions témoignent de la solidarité avec des pays aux vues similaires, qui ont déjà imposé des restrictions analogues.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

La Gendarmerie royale du Canada et l’Agence des services frontaliers du Canada sont chargées de l’application des règlements relatifs aux sanctions. Conformément à l’article 8 de la Loi sur les mesures économiques spéciales, quiconque contrevient au Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Birmanie encourt, sur déclaration de culpabilité, une amende maximale de 25 000 $ et un emprisonnement maximal d’un an, ou l’une de ces deux peines, ou par mise en accusation, un emprisonnement maximal de cinq ans.

Personne-ressource

Graham Dattels
Directeur
Direction de l’Asie du Sud-Est II
Direction générale de l’Asie du Sud-Est, de l’Océanie, de l’APEC et de l’ANASE
Affaires mondiales Canada
125, promenade Sussex
Ottawa (Ontario)
K1A 0G2
Courriel : graham.dattels@international.gc.ca