Règlement modifiant le Règlement sur l’accès à l’information : DORS/2023-156

La Gazette du Canada, Partie II, volume 157, numéro 14

Enregistrement
DORS/2023-156 Le 23 juin 2023

LOI SUR L’ACCÈS À L’INFORMATION

C.P. 2023-661 Le 23 juin 2023

Sur recommandation de la présidente du Conseil du Trésor et en vertu de l’article 71référence a de la Loi sur l’accès à l’information référence b, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement sur l’accès à l’information, ci-après.

Règlement modifiant le Règlement sur l’accès à l’information

Modifications

1 (1) Le passage de l’article 4 du Règlement sur l’accès à l’information référence 1 précédant l’alinéa a) est remplacé par ce qui suit :

4 (1) Quiconque demande l’accès à un document en vertu de la partie 1 de la Loi doit faire parvenir au fonctionnaire compétent de l’institution fédérale dont relève le document :

(2) L’article 4 du même règlement est modifié par adjonction de ce qui suit après le paragraphe (1) :

(2) Si les renseignements contenus dans la demande ne suffisent pas à établir que le demandeur détient le droit d’accès prévu à l’article 4 de la Loi, l’institution fédérale doit lui demander des renseignements additionnels afin de confirmer son droit d’accès.

2 L’article 5 du même règlement est remplacé par ce qui suit :

5 Si l’accès à un document contenant des renseignements personnels concernant le demandeur est autorisé, l’institution fédérale doit, avant de communiquer les renseignements, exiger de lui une preuve d’identité adéquate, sauf si son identité a déjà été confirmée.

3 L’article 7 du même règlement est remplacé par ce qui suit :

7 La personne qui présente une demande de communication d’un document en vertu de la partie 1 de la Loi doit payer un droit de 5 $ au moment de présenter la demande.

4 (1) L’alinéa 8(2)a) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

(2) Le paragraphe 8(4) du même règlement est abrogé.

Entrée en vigueur

5 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

Élimination de tous les droits, sauf celui relatif à la demande

En juin 2019, la Loi sur l’accès à l’information (LAI) a été modifiée pour, entre autres, éliminer tous les droits, à l’exception de celui lié à la présentation de la demande d’accès à l’information elle-même. Depuis, le gouverneur en conseil ne peut prendre des règlements pour fixer ou imposer des droits supplémentaires, tels que les droits de traitement d’une demande ou de reproduction de documents. Par conséquent, toute disposition qui fait référence à ces droits supplémentaires dans le Règlement sur l’accès à l’information (RAI) est caduque.

Exigences en matière de preuve d’identité

La Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP) constitue le régime principal en vertu duquel les demandeurs peuvent obtenir les renseignements personnels qui les concernent et qui sont détenus par les institutions fédérales. Toutefois, de nombreuses demandes présentées en vertu de la LAI visent également à obtenir l’accès à des renseignements personnels. Bien que le paragraphe 8(2) du Règlement sur la protection des renseignements personnels indique clairement que les demandeurs doivent fournir une preuve d’identité adéquate avant que les renseignements ne leur soient communiqués en vertu de la LPRP, il n’y a pas d’exigence équivalente en vertu du RAI, si les renseignements sont demandés en vertu du régime de la LAI. Que les renseignements personnels soient demandés en vertu de la LPRP ou de la LAI, les institutions doivent protéger la vie privée de manière égale en soumettant les demandeurs à des exigences réglementaires équivalentes en matière de preuve d’identité.

De plus, la Directive provisoire sur l’administration de la loi sur l’accès à l’information de 2016, la Directive sur les demandes d’accès à l’information de 2022 et le Manuel de l’accès à l’information (le Manuel de l’AI) précisent la nécessité de s’assurer qu’une personne qui présente une demande en vertu de la LAI a le droit de le faire. Notamment, le demandeur doit être un citoyen canadien, un résident permanent ou une personne physique ou morale présente au Canada, conformément à l’article 4 de la LAI et de l’article 2 du Décret d’extension n° 1 (Loi sur l’accès à l’information). La pratique opérationnelle actuelle des institutions se conforme à cette exigence et elles demandent des renseignements supplémentaires (par exemple la copie d’un passeport ou d’un certificat de citoyenneté) confirmant le droit d’accès du demandeur, lorsque la demande initiale ne contient pas suffisamment de renseignements pour établir un tel droit. Toutefois, cette exigence n’est pas précisée dans le RAI.

Changements mineurs à la partie 1 de la LAI

Étant donné que le RAI n’a pas été modifié depuis les modifications apportées à la LAI en 2019, certaines dispositions réfèrent encore à « la Loi », de façon générale, sans préciser à quelle partie de la LAI elles se rapportent. Cela crée une discordance entre la terminologie utilisée dans la LAI et celle dans le RAI.

Contexte

Élimination de tous les droits, sauf celui relatif à la demande

Le 31 mars 2015, la Cour fédérale du Canada a rendu son jugement et ses motifs dans l’affaire Commissaire à l’information c. Procureur général du Canada, 2015 CF 405. Conformément à l’interprétation de la Commissaire à l’information, la Cour a statué que les documents électroniques ne sont pas considérés comme des documents non informatisés aux fins des droits de recherche et de préparation autorisés par le paragraphe 11(2) de la LAI et le paragraphe 7(2) du RAI. La décision de la Cour a eu pour effet d’empêcher les institutions fédérales d’imposer des droits de recherche et de préparation pour les documents électroniques en réponse aux demandes d’accès à l’information, comme c’était la pratique antérieure.

En mai 2016, en vertu de l’article 7.5.1 de la Directive provisoire concernant l’administration de la Loi sur l’accès à l’information, le gouvernement du Canada a pris la décision stratégique de ne pas imposer de droit pour la recherche et la préparation de tout type de documents demandés en vertu de la LAI.

Le 21 juin 2019, le projet de loi C-58 (Loi modifiant la Loi sur l’accès à l’information, la Loi sur la protection des renseignements personnels et d’autres lois en conséquence) a reçu la sanction royale, introduisant des modifications à la LAI. Parmi les changements, et conformément à la décision stratégique de 2016, le pouvoir du gouverneur en conseil de fixer les droits de recherche et de préparation par voie réglementaire a été abrogé.

Exigences en matière d’identité

Le paragraphe 4(1) de la LAI prévoit un droit d’accès aux documents relevant d’une institution fédérale pour les citoyens canadiens et les résidents permanents au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. L’article 2 du Décret d’extension no 1 (Loi sur l’accès à l’information) étend le droit d’accès à toutes les personnes morales et physiques présentes au Canada.

Dans la décision Cyanamid Canada Inc. c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social) (1992), 45 C.P.R. (3d) 390 (C.A.F.), la Cour a décidé qu’une institution fédérale doit avoir suffisamment de renseignements pour être raisonnablement convaincue de l’admissibilité du demandeur. Cette exigence a été précisée à la section 5.3 du Manuel de l’AI, un outil de référence destiné aux institutions pour les aider à interpréter et appliquer la LAI. Selon la section 5.3 du Manuel de l’AI, « L’institution doit avoir suffisamment de renseignements pour être satisfaite que le demandeur rencontre les exigences de la Loi. Elle doit avoir en main suffisamment d’indices de présence au Canada au moment de la présentation de la demande, de résidence au Canada, de citoyenneté canadienne ou de preuve que le demandeur est un résident permanent […]. » Le Manuel indique également que « L’institution peut se fier aux renseignements fournis par le demandeur, sauf si certains faits indiquent que ce dernier n’était pas présent au Canada au moment de la présentation de la demande ou qu’il n’est ni citoyen canadien ni résident permanent. »

En 2016, la Directive provisoire sur l’administration de la Loi sur l’accès à l’information a précisé que les responsables des institutions fédérales ou leurs délégués doivent s’assurer que les demandeurs ont le droit de présenter une demande en vertu de la LAI. Cette directive provisoire a été remplacée par la Directive sur les demandes d’accès à l’information le 13 juillet 2022, qui réitère la responsabilité des institutions de confirmer l’admissibilité des demandeurs. En vertu de la directive de 2022, les responsables des institutions fédérales ou leurs délégués doivent établir des procédures pour (i) confirmer que le demandeur est un citoyen canadien, un résident permanent, ou une personne physique ou morale présente au Canada, et pour (ii) confirmer l’identité du demandeur lorsque l’accès à des documents comportant des renseignements personnels le concernant est demandé.

Modifications mineures du libellé de la LAI en vertu de la partie 1

Le projet de loi C-58 a introduit le régime de publication proactive de renseignements en vertu de la nouvelle partie 2 de la LAI. Des modifications corrélatives ont été apportées à certaines dispositions de la partie 1 de la LAI, Accès aux documents gouvernementaux, afin de remplacer les références à « la Loi » par « cette partie ». Cela a permis de situer avec précision les dispositions dans la partie appropriée de la LAI et de mieux distinguer les deux parties.

Objectif

La modification du RAI afin d’abroger ses dispositions faisant référence aux droits, à l’exception de celui lié à la demande d’accès à l’information, assure la cohérence entre le règlement et l’autorité réglementaire prévue par la LAI.

La modification du RAI pour clarifier l’obligation des institutions de confirmer le droit d’accès aux documents demandés conformément à l’article 4 de la LAI et aux renseignements personnels contenus dans ces documents permet une plus grande transparence des pratiques opérationnelles actuelles. Elle permet aussi une meilleure harmonie entre le RAI, le Règlement sur la protection des renseignements personnels, le Manuel de l’AI et la Directive sur les demandes d’accès à l’information.

Description

Le Règlement modifiant le Règlement sur l’accès à l’information (le Règlement) :

Enfin, des modifications mineures sont apportées à l’article 4, à l’article 7, et à l’alinéa 8(2)(a) du RAI pour remplacer les références à « la Loi » par « la partie 1 de la Loi ».

Élaboration de la réglementation

Consultation

Lors des consultations précédentes entourant le projet de loi C-58, les intervenants ont indiqué leur soutien à l’élimination des droits de recherche et de préparation des documents. Aucune autre consultation n’a été jugée nécessaire pour les modifications concernant les droits, car elles sont conformes à la pratique actuelle qui n’impose pas d’autres droits que celui lié à la présentation de la demande, conformément aux modifications législatives de 2019.

En ce qui concerne la demande de renseignements, y compris la preuve d’identité adéquate, les institutions s’assurent déjà qu’une personne qui fait une demande en vertu de la LAI a le droit de le faire, conformément à l’article 4.1.4.1 de la Directive sur les demandes d’accès à l’information. Les institutions confirment également l’identité des demandeurs lorsque l’accès à des documents contenant leurs renseignements personnels est demandé, conformément à l’article 4.1.4.2 de la directive susmentionnée. Étant donné la concordance entre les pratiques actuelles, informées par les exigences politiques applicables, et les modifications proposées en ce qui concerne cet élément de la proposition, aucune consultation n’a été jugée nécessaire.

Les modifications proposées ont été publiées au préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada le 24 décembre 2022, pour une période de consultation de 30 jours. Aucun commentaire n’a été officiellement reçu au cours de cette période.

Cependant, certains médias ont fait état du projet de règlement, soulevant des préoccupations quant aux retards potentiels qui pourraient résulter de la mise en œuvre des exigences de vérification de l’identité par les praticiens de l’accès à l’information. Étant donné que le Règlement s’aligne sur les pratiques actuelles, il n’a pas pour but, ni ne devrait avoir d’incidence sur les délais de traitement actuels. Il ne fait qu’intégrer au cadre réglementaire les exigences des politiques existantes, telles qu’elles sont prescrites par la Directive sur les demandes d’accès à l’information susmentionnée.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Le Règlement ne devrait pas entraîner des répercussions sur les traités conclus avec les peuples autochtones du Canada. Le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) a effectué une évaluation initiale afin d’examiner la portée géographique et le sujet de l’initiative par rapport aux traités modernes en vigueur et n’a pas identifié de répercussions potentielles sur les traités modernes.

Choix de l’instrument

La possibilité de maintenir une approche politique au lieu d’utiliser un instrument réglementaire afin de répondre aux questions a été envisagée.

En ce qui concerne la portion de la proposition liée au droit, le Règlement a été choisi comme l’instrument approprié, car il est de bonne pratique d’abroger les dispositions caduques qui n’ont plus d’application. Depuis l’entrée en vigueur des modifications législatives de 2019 à la LAI, le gouverneur en conseil ne peut plus fixer les droits de recherche et de préparation. Le Règlement harmonise donc le RAI à son pouvoir habilitant.

En ce qui concerne l’exigence de demander des renseignements, y compris des preuves d’identité adéquates, il a été déterminé que le fait d’inscrire les pratiques et procédures actuelles dans le Règlement offrirait une plus grande transparence aux demandeurs quant aux exigences qui les concernent. De plus, le RAI prévoit déjà la procédure que les demandeurs doivent suivre pour présenter une demande d’accès, ainsi que celle à laquelle les institutions sont assujetties lorsqu’elles répondent à une telle demande. L’utilisation d’un instrument réglementaire permet donc de regrouper la procédure « complète » dans une seule section générale, ce qui rend l’information facilement accessible et plus facile à suivre pour les demandeurs, par rapport à une série d’instruments de politique.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Les modifications concernant les droits ainsi que l’obligation de demander des renseignements, y compris des preuves d’identité adéquates, sont conformes aux pratiques actuelles découlant des changements législatifs de 2019, de l’ancienne Directive provisoire concernant l’administration de la Loi sur l’accès à l’information de 2016 et de la Directive sur les demandes d’accès à l’information de 2022. Par conséquent, ces modifications n’ont pas de répercussions sur les coûts. Puisque les modifications reflètent les pratiques actuelles, la plupart des documents pertinents (par exemple les instruments de politique, les sites Web, le Manuel de l’accès à l’information) sont déjà à jour ou sont en voie de l’être. En conséquence, il n’est pas prévu que l’entrée en vigueur de ces modifications génère des coûts d’application.

Les changements mineurs qui visent l’harmonisation du langage du RAI avec celui de la LAI ne sont pas de nature substantielle et n’entraînent aucune répercussion sur les demandeurs ou le gouvernement du Canada. Par conséquent, la répercussion de ces modifications est également nulle.

Lentille des petites entreprises

L’analyse selon la lentille des petites entreprises a déterminé que le Règlement n’a pas d’incidence sur les petites entreprises au Canada, car les modifications ne s’écartent pas des pratiques existantes.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas aux modifications, car il n’y a pas de répercussions supplémentaires sur les entreprises.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Le Règlement n’est pas lié à un plan officiel de collaboration réglementaire. Il est proposé, en partie, pour harmoniser le RAI à son pouvoir habilitant et à la Directive sur les demandes d’accès à l’information, ainsi qu’au Règlement sur la protection des renseignements personnels.

Une analyse a été menée au sujet de la concordance de la réglementation avec les pays aux opinions similaires, tels que le Royaume-Uni (R.-U.), les États-Unis d’Amérique (É.-U.), l’Australie, la Nouvelle-Zélande et la France. Les lois sur l’accès à l’information de l’Ontario, du Québec et de la Colombie-Britannique (C.-B.) ont également été analysées.

En ce qui concerne les droits, l’autorité habilitante et la structure déterminant les droits selon le régime fédéral diffèrent de celles des pays et provinces analysés, ce qui explique pourquoi l’harmonisation réglementaire ne peut être atteinte. En vertu de la LAI, il est seulement possible d’imposer un droit lié à la présentation de la demande, jusqu’à concurrence de 25 $. Le Canada a adopté, en vertu du RAI, un droit fixe de 5 $. Dans la plupart des juridictions mentionnées (toutes à l’exception de la C.-B.), les droits sont calculés en fonction du temps de préparation et/ou des ressources nécessaires à la communication des documents. Par exemple, le R.-U. perçoit des droits pour la recherche, la récupération et la préparation des documents à un taux de 25 £ par personne, par heure. Ces droits sont plafonnés à 450 £ par demande. Toutefois, la présentation de la demande elle-même est gratuite au R.-U. L’Ontario perçoit également des droits de traitement, à savoir : le coût de chaque heure de recherche manuelle nécessaire à la localisation d’un document; les droits de préparation du document en vue de sa communication; les droits informatiques et autres droits engagés pour localiser, récupérer, traiter et copier un document; les droits d’expédition; et tous les autres droits engagés pour répondre à une demande d’accès à un document.

La modification permettant de demander des renseignements additionnels lorsque la demande est insuffisante pour confirmer le droit d’accès s’aligne principalement avec la Nouvelle-Zélande. Le régime d’accès à l’information de la Nouvelle-Zélande permet aux institutions de faire des « demandes raisonnables « pour vérifier le droit d’accès des demandeurs. Il est probable que la discordance entre la modification et les autres pays examinés (R.-U., É.-U., Australie et France) résulte du fait que ces pays offrent un droit d’accès universel aux documents gouvernementaux, contrairement au Canada. De plus, les provinces canadiennes susmentionnées (Ontario, Québec, et C.-B.) prévoient également un droit d’accès universel aux documents gouvernementaux.

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une analyse préliminaire a permis de conclure qu’une évaluation environnementale stratégique n’est pas requise.

Analyse comparative entre les sexes plus

Aucune incidence liée à l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) n’a été identifiée dans le cadre du Règlement.

L’élimination des droits, autres que ceux liés au droit de présentation de la demande, facilite l’accès pour les personnes qui ont un statut socio-économique moins élevé. Toutefois, cette modification ne s’écarte pas des pratiques existantes, puisque les droits de recherche et de préparation ne sont pas imposés depuis 2016.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Le Règlement entre en vigueur le jour de son enregistrement. Le SCT publiera des orientations d’accompagnement, y compris des mises à jour du Manuel de l’AI, pour aider les praticiens de l’accès à l’information à mieux comprendre les modifications. Notamment, les orientations réitéreront que l’obligation de demander des renseignements ne vise pas à créer des obstacles indus au droit à l’information.

Contact

Natalie Acres
Directrice
Politique sur l’accès à l’information
Bureau du dirigeant principal de l’information
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
Courriel : ippd-dpiprp@tbs-sct.gc.ca