Instructions modifiant les Instructions au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes concernant la mise en œuvre de l’Accord Canada–États-Unis–Mexique : DORS/2023-181

La Gazette du Canada, Partie II, volume 157, numéro 17

Enregistrement
DORS/2023-181 Le 4 août 2023

LOI SUR LA RADIODIFFUSION

C.P. 2023-802 Le 4 août 2023

Attendu que, en application du paragraphe 27(2)référence a de la Loi sur la radiodiffusion référence b, le ministre du Patrimoine canadien a consulté le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes,

À ces causes, sur recommandation du ministre du Patrimoine canadien et en vertu de l’alinéa 27(1)a)référence a de la Loi sur la radiodiffusion référence b, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil donne les Instructions modifiant les Instructions au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes concernant la mise en œuvre de l’Accord Canada–États-Unis–Mexique, ci-après.

Instructions modifiant les Instructions au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes concernant la mise en œuvre de l’Accord Canada–États-Unis–Mexique

Modification

1 L’article 2 des Instructions au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes concernant la mise en œuvre de l’Accord Canada–États-Unis–Mexique référence 1 devient le paragraphe 2(1) et est modifié par adjonction de ce qui suit :

Instructions — services de programmation de téléachat

(2) Pour mettre en œuvre ce paragraphe 4, il est ordonné au Conseil d’inscrire les services de programmation américains de téléachat basés aux États-Unis, y compris leurs versions modifiées pour le marché canadien, sur la Liste de services de programmation et de stations non canadiens approuvés pour distribution, et de veiller à ce qu’ils puissent faire l’objet de négociations d’ententes d’affiliation avec les entreprises de distribution.

Entrée en vigueur

2 Les présentes instructions entrent en vigueur à la date de leur enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie des Instructions.)

Enjeux

L’Accord Canada–États-Unis–Mexique (ACEUM) est entré en vigueur le 1er juillet 2020. Au paragraphe 4 de l’annexe 15-D de l’ACEUM (annexe 15-D.4), le Canada a convenu de ce qui suit : « […] fait en sorte que les services de programmation américains spécialisés dans le télé-achat, y compris les versions modifiées de ces services de programmation américains destinés au marché canadien, puissent être distribués au Canada et qu’ils puissent faire l’objet de négociations d’ententes d’affiliation avec les distributeurs canadiens de télévision par câble, par satellite et par [télévision par protocole Internet]. »

En 2020, le gouverneur en conseil a donné au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) des instructions (DORS/2020-77) visant à mettre en œuvre cette obligation « par les moyens appropriés ».

Dans la Décision de radiodiffusion CRTC 2020-191, le CRTC a conclu que l’ajout d’un service de télé-achats non canadien non modifié ne serait pas approprié en vertu de sa politique régissant l’ajout de services de programmation non canadiens à la Liste de services de programmation et de stations non canadiens approuvés pour distribution (la Liste). Toutefois, le CRTC a autorisé la distribution de services de télé-achats non modifiés américains en les ajoutant à la Liste « compte tenu des Instructions au Conseil émises par le gouverneur en conseil ».

En ce qui a trait aux services de télé-achat modifiés, le CRTC a expliqué que « si un service étranger est modifié pour le marché canadien […], il ne peut pas être ajouté à la liste et nécessite une licence ou une autre autorisation en vertu d’une exemption »référence 2. Par conséquent, il n’a pas approuvé de services de télé-achat modifiés sur la Liste. Le CRTC a noté que les entreprises canadiennes de programmation de télé-achats mènent leurs activités en vertu de l’Ordonnance d’exemption relative aux entreprises de services de programmation de télé-achats (l’Ordonnance d’exemption). Il a modifié l’Ordonnance d’exemption afin de permettre la diffusion au Canada de services de télé-achats modifiés américains sans licence (Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2020-192 et Ordonnance de radiodiffusion 2020-193). L’Ordonnance d’exemption comprend plusieurs conditions, dont le fait que la programmation de ces services exemptés provienne du Canada et qu’ils utilisent principalement les ressources créatives et autres du Canada dans la création et la présentation de leur programmation. Les conditions s’appliquaient au Canada, et maintenant aussi aux services de télé-achats américains modifiés pour le marché canadien.

Les États-Unis ont exprimé leur mécontentement à l’égard de la mise en œuvre par le Canada des engagements de l’annexe 15-D.4, y compris ces conditions, qui, selon les États-Unis, sont incompatibles avec l’obligation. Les États-Unis ont soulevé la question de la mise en œuvre de l’annexe 15-D.4 de l’ACEUM par le Canada à plusieurs reprises au niveau ministériel et lors de réunions entre les hauts fonctionnaires du commerce depuis la publication des Instructions de 2020. Si les États-Unis décidaient d’accroître la pression exercée sur le Canada pour qu’il réponde à leurs préoccupations, ils pourraient décider de poursuivre deux voies : (1) une procédure officielle de règlement des différends; (2) des représailles unilatérales en vertu de l’exception relative aux industries culturelles.

Contexte

Autorisation du CRTC des services de télévision canadiens

Le CRTC est un tribunal administratif indépendant qui a pour mandat de réglementer et de surveiller tous les aspects du système canadien de radiodiffusion en vue d’atteindre les objectifs stratégiques définis dans la Loi sur la radiodiffusion (la Loi)référence 3. Le CRTC peut autoriser des entités détenues et contrôlées par des Canadiens à diffuser des stations de télévision conventionnelles ou des services de programmation facultatifs comme The Sports Network et le Réseau des sports en leur délivrant une licence de radiodiffusion ou en les exemptant de licence.

Attribution de licences

Le CRTC attribue des licences exclusivement aux radiodiffuseurs canadiens, conformément aux Instructions au CRTC (inadmissibilité de non-Canadiens) [DORS/97-192]. Les titulaires de licence de radiodiffusion doivent contribuer à la mise en œuvre de la politique de radiodiffusion énoncée au paragraphe 3(1) de la Loi et respecter les règlements du CRTC établis en vertu de la Loi.

Exemptions

La Loi permet au CRTC d’exempter les catégories ou types de services de radiodiffusion qui ne contribuent pas de manière importante à la mise en œuvre des objectifs de la politique de radiodiffusion. Les services exemptés ne sont pas tenus de détenir une licence et sont exemptés des exigences de la partie II de la Loi et des règlements pris par le CRTC en vertu de cette partie.

En règle générale, le CRTC a comme politique d’exempter les entreprises de programmation lorsqu’il estime qu’elles ne contribueraient pas de façon significative au système canadien de radiodiffusion et qu’elles n’entraveraient pas la capacité des radiodiffuseurs autorisés de respecter les exigences réglementairesréférence 4.

Autorisation du CRTC des services de télévision étrangers

Le CRTC ne peut pas attribuer de licences à des services de télévision étrangers. Le CRTC peut plutôt autoriser la distribution de stations de télévision étrangères et de services de programmation facultatifs au Canada en les inscrivant sur sa Liste. Selon sa politique en la matière, le CRTC est généralement disposé à ajouter des services non canadiens à la Liste uniquement s’il est convaincu que les services ne feront pas concurrence à un service canadien de programmation comparable. Les services doivent également fournir au Canada le même signal qu’ils fournissent sur leur marché intérieurréférence 5.

Les services étrangers demandent au CRTC de les placer sur la Liste par l’entremise d’une entité canadienne appelée parrain. Le parrain est habituellement un distributeur canadien de télévision par câble, par satellite et par télévision par protocole Internet qui désire distribuer le service de programmation étranger.

Ordonnance d’exemption relative aux entreprises de services de programmation de télé-achats

Les services de télé-achats sont des services de programmation de télévision qui sont destinés à vendre ou à promouvoir des biens et des services. En janvier 1995, le CRTC a émis l’Ordonnance d’exemption qui exemptait les services canadiens de programmation de télé-achats des exigences de licence (Avis public CRTC 1995-14, 26 janvier 1995). Le CRTC l’a fait parce qu’il était d’avis que les services de télé-achats n’entreraient pas en concurrence avec d’autres services de programmation canadiens en termes d’audiences et qu’ils ne devraient donc pas être tenus de contribuer directement au système de radiodiffusion, ce qui aurait été requis pour un titulaire de licence.

La chaîne Today’s Shopping Channel (TSC) est le seul service canadien de programmation de télé-achats qui mène ses activités en vertu de l’Ordonnance d’exemption. Rogers Communications Inc. (Rogers) possède et exploite TSC depuis plus de 30 ans.

Instructions au CRTC pour mettre en œuvre les exigences de l’ACEUM concernant les services de télé-achats américains

La Loi confère au gouverneur en conseil le pouvoir de donner des instructions contraignantes au CRTC pour la mise en œuvre des obligations contenues dans l’ACEUM.

En avril 2020, le gouverneur en conseil, sur la recommandation du ministre du Patrimoine canadien, a ordonné au CRTC de « mettre en œuvre, par des moyens appropriés [le paragraphe] 4 de l’annexe 15-D de l’Accord ». Le CRTC l’a fait en juin 2020 de deux façons différentes :

Le CRTC a autorisé la radiodiffusion de services de télé-achats modifiés américains au moyen de l’Ordonnance d’exemption qui, comme il a été mentionné précédemment, contient des conditions qui exigent que les services exonérés produisent leur programmation au Canada et qu’ils utilisent principalement les ressources créatives et autres du Canada pour la création et la présentation de leur programmation. Pour être distribués au Canada, les services de programmation de télé-achats modifiés aux États-Unis devraient entre autres respecter cette condition (Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2020-192 et Ordonnance de radiodiffusion CRTC 2020-193). Jusqu’à la mise en œuvre de l’annexe 15-D.4, le CRTC n’avait jamais recouru à une ordonnance d’exemption pour autoriser la distribution au Canada d’une catégorie quelconque de services de télévision conventionnels étrangers (c’est-à-dire des services de programmation facultatifs ou les stations de télévision)référence 6.

Les États-Unis soutiennent que la mise en œuvre par le CRTC de l’engagement prévue dans l’ACEUM en matière de télé-achats constitue un obstacle à l’accès. Depuis l’entrée en vigueur de l’ACEUM, des représentants américains ont soulevé la question auprès de représentants canadiens à plusieurs reprises.

Au niveau ministériel, en juillet 2021, la représentante américaine au commerce a rencontré la ministre du Commerce international, de la Promotion des exportations, de la Petite Entreprise et du Développement économique du Canada et a [traduction] « insisté sur l’importance pour le Canada de respecter pleinement ses engagements en matière de télé-achats en vertu de l’ACEUM »référence 7.

En janvier 2022, le président et membre haut placé du Comité sénatorial des finances a écrit à la représentante américaine du commerce afin de lui présenter une liste de préoccupations commerciales, y compris que [traduction] « le Canada continue de refuser l’autorisation de services de programmation de télé-achats américains, malgré des engagements explicites à cet égard »référence 8.

Les États-Unis ont également signalé cet enjeu dans trois éditions annuelles successives du USTR National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers. Le rapport de 2023 (PDF, disponible en anglais seulement) indiquait que [traduction] « les États-Unis continuent de soulever des préoccupations auprès du Canada au sujet de la mise en œuvre des engagements de l’ACEUM visant à permettre l’offre transfrontalière de programmation américaine de télé-achats ».

Quality Value Convenience

Avant l’entrée en vigueur de l’ACEUM, le seul service américain qui avait exprimé son intérêt à fournir un service non modifié au Canada était Quality Value Convenience (QVC), propriété de Qurate Retail Inc. Il a présenté une demande au CRTC, par l’intermédiaire de son parrain canadien, VMedia Inc., d’être ajouté à la Liste en septembre 2015 afin de permettre sa distribution non modifié au Canada. Le CRTC a rejeté la demande en avril 2016 (Décision de radiodiffusion CRTC 2016-122).

VMedia Inc. a interjeté appel avec succès du refus devant la Cour d’appel fédérale. La Cour a renvoyé l’affaire au CRTC en septembre 2017 afin de réexaminer la demande. En juin 2020, le CRTC a confirmé, en présentant des motifs supplémentaires, son refus antérieur de la demande présentée par QVC/VMedia. Pourtant, en raison des Instructions de 2020 au CRTC qui venaient d’être publiées à l’époque, le CRTC a finalement autorisé la distribution de QVC (la version non modifiée) en la plaçant sur la Liste (Décision de radiodiffusion CRTC 2020-191).

Objectif

Les Instructions modifiées visent à garantir que le CRTC autorisera la distribution de services américains de programmation de télé-achats américains non modifiés ainsi que modifiés aux fins de distribution au Canada et à garantir qu’ils peuvent négocier des accords d’affiliation avec des distributeurs canadiens de services de câblodistribution, de satellite et de télévision par protocole Internet. Les services de télé-achats américains modifiés pour le marché canadien ne seraient pas tenus d’avoir été créés au Canada ou d’utiliser des ressources — créatrices et autres — canadiennes pour la présentation de leur programmation. Le CRTC ne serait pas en mesure d’imposer des exigences opérationnelles ou des exigences relatives au contenu. L’Ordonnance d’exemption du CRTC n’aurait plus d’effet sur ces services.

Description

Les Instructions modifiées ordonnent au CRTC de mettre sur la Liste les services de programmation de télé-achats américains non modifiés et modifiés. Les Instructions modifiées comprennent à la fois des signaux « modifiés » et « non modifiés » afin de préciser que tout signal non modifié de services de programmation de télé-achats américains demeurerait sur la Liste ou serait ajouté à la Liste, sur présentation d’une demande au CRTC.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Le CRTC a été consulté au sujet des Instructions modifiées et est prêt à les mettre en œuvre dès leur entrée en vigueur.

Rogers Communications Inc. est le principal intervenant touché par les Instructions modifiées. Rogers était le seul intervenant des industries de la radiodiffusion et de la culture à intervenir au cours des deux processus de demande de QVC en vue d’être ajouté à la Liste. Il s’est opposé à la demande en indiquant que la Liste n’est pas le mécanisme approprié pour autoriser la distribution d’un service de programmation de télé-achats étranger. Rogers a déclaré que l’Ordonnance d’exemption de 2003 était le moyen le plus approprié pour permettre à QVC d’entrer au Canada.

Au cours des processus publics du CRTC en 2016 et 2018 concernant la demande de QVC, aucun commentaire n’a été exprimé par des intervenants de l’industrie de la radiodiffusion, de la création, de la production d’émission ou d’autres intervenants du secteur culturel, autres que Rogers. Les intervenants du secteur culturel savent que les services de télévision conventionnels étrangers (c’est-à-dire les stations de télévision et les services de programmation facultatifs) ne sont pas tenus et ne peuvent pas être tenus de contribuer au système de radiodiffusion.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Aucune conséquence n’a été cernée.

Choix de l’instrument

Aucune mesure ou consultation continue avec les États-Unis

Si le Canada ne prenait aucune mesure, le CRTC continuerait d’utiliser l’Ordonnance d’exemption afin d’autoriser les services de télé-achats modifiés américains. Toutefois, depuis la mise en œuvre de l’ACEUM, les États-Unis ont soutenu que la mise en œuvre par le CRTC des programmations de télé-achats constitue un obstacle à l’accès. Les États-Unis ont soulevé la question à plusieurs reprises auprès de représentants du commerce canadien sans parvenir à un règlement. Si les États-Unis décidaient d’accroître la pression exercée sur le Canada pour qu’il réponde à leurs préoccupations, ils pourraient décider de poursuivre deux voies : (1) une procédure officielle de règlement des différends; (2) des représailles unilatérales en vertu de l’exception pour les industries culturelles. Les deux options pourraient avoir des conséquences économiques pour le Canada.

Modification volontaire du CRTC de son autorisation

Le CRTC a indiqué qu’il faudrait modifier la façon dont il a mis en œuvre les Instructions du gouverneur en conseil de juin 2020 de façon ouverte, publique et transparente en rendant une décision sur une demande ou en recevant l’ordre de le faire du gouverneur en conseil. Aucun service de programmation de télé-achats américain n’a demandé au CRTC l’autorisation de fournir un service modifié et on ne s’attend pas à ce qu’il s’applique à cause d’un manque d’intérêt ou des conditions actuellement requises dans l’Ordonnance d’exemption.

Il a été déterminé que la modification des Instructions au CRTC était le moyen optimal d’atteindre l’objectif. On garantit ainsi que les services de programmation de télé-achats américains non modifiés et modifiés soient placés sur la Liste en temps opportun, de manière certaine et directe, ce qui permettra à ces services de négocier des ententes d’affiliation avec des distributeurs canadiens de câblodistribution, de satellite et de télévision par protocole Internet.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Avantages

Les Instructions modifiées devraient répondre aux préoccupations des États-Unis quant à la mise en œuvre par le Canada d’un de ses engagements commerciaux et atténuer le risque économique associé à une contestation éventuelle aux États-Unis en vertu des dispositions de règlement des différends de l’ACEUM ou d’autres mesures de représailles unilatérales.

Les consommateurs canadiens peuvent bénéficier d’un accès additionnel aux biens de consommation offerts par un service américain de programmation de télé-achats qui pénètre sur le marché canadien. Une concurrence accrue sur le marché canadien pourrait aussi entraîner une baisse des prix pour les consommateurs canadiens.

Coûts

Le coût pour le CRTC de la mise en œuvre des Instructions modifiées sera inférieur à 1 million de dollars par année, étant donné qu’un seul service de programmation de télé-achats américain a exprimé son intérêt à fournir un service modifié pour le Canada. Le coût sera couvert par le CRTC; il ne différera pas sensiblement des opérations normales et n’imposera pas de limites opérationnelles.

Lentille des petites entreprises

Une analyse effectuée sous la lentille des petites entreprises permet de conclure que les Instructions modifiées n’auraient pas un impact considérable sur les petites entreprises canadiennes. Certaines petites entreprises peuvent vendre des produits similaires à ceux offerts par QVC, mais cela ne résulterait pas directement des Instructions modifiées.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas, étant donné que les Instructions modifiées n’imposent et ne modifient aucun coût administratif pour les entreprises et qu’aucun titre réglementaire n’est abrogé.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Les Instructions modifiées ne sont pas liées à un plan de travail ou à un engagement dans le cadre d’un forum officiel de coopération en matière de réglementation auquel le Canada est soumis. Les Instructions modifiées sont le moyen de mettre en œuvre l’engagement du Canada à l’annexe 15-D.4 de l’ACEUM concernant l’autorisation des services de programmation de télé-achats américains.

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, un examen préliminaire a permis de conclure qu’une évaluation environnementale stratégique n’est pas nécessaire.

Analyse comparative entre les sexes plus

Aucune répercussion sur l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) n’a été identifiée pour les Instructions modifiées.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Mise en œuvre

Les Instructions modifiées entreraient en vigueur au moment de l’enregistrement. Le CRTC est au courant des engagements pris par le Canada dans l’ACEUM d’offrir aux services de télé-achats américains, y compris des versions modifiées de ces services, un accès au marché canadien. Le CRTC a été consulté au sujet des Instructions modifiées et est prêt à les mettre en œuvre.

Conformité et application

Les Instructions modifiées sont contraignantes. La conformité du CRTC aux Instructions modifiées sera évaluée dans le cadre de la surveillance continue des activités du CRTC par Patrimoine canadien.

Personne-ressource

Amy Awad
Directrice générale
Cadres de politiques pour les marchés numériques et créatifs
Ministère du Patrimoine canadien
25, rue Eddy
Gatineau (Québec)
K1A 0M5
Courriel : amy.awad@pch.gc.ca